ณัฐพล ใจจริง : “ความชอบด้วยระบอบ” วิวาทะว่าด้วยอำนาจของ “รัฏฐาธิปัตย์” ในคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ (๒๔๗๕-๒๕๐๐)

ฟ้าเดียวกัน

พระราชสถานะในรัฐธรรมนูญหลังการปฏิวัติ ๒๔๗๕

อย่างที่ทราบกันว่า การปฏิวัติ ๒๔๗๕ นั้น เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองอย่างฉับพลันโดยคณะราษฎร หลวงจักรปาณีฯ นักกฎหมายสำนักจารีตประเพณีเห็นว่า เมื่อสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินมิได้พระราชทานพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม (ชั่วคราว) โดยพระองค์เอง ดังนั้นในกฎหมายจึงไม่ปรากฏข้อความใดที่แสดงความศักดิ์สิทธิ์ของตำแหน่งพระมหากษัตริย์ มีแต่ข้อความที่แสดงความรับผิดชอบของพระองค์ต่อสภาราษฎร หากทรงประพฤติผิดความนิยมของสภาและคณะกรรมการราษฎรอาจทำการแทนพระมหากษัตริย์ได้ (๔๖) เขาเห็นว่าข้อความทั้งหลายที่กล่าวถึงประมุขแห่งประเทศยังมีความ “กร้าว” (๔๗) เนื่องจากเขาเห็นว่าเหตุการณ์บังคับให้เป็นเช่นนั้น เพราะในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครอง คณะราษฎรเป็นกลุ่มใหม่ที่เข้ามารับอำนาจแต่แรกย่อมจะไว้ใจผู้ที่อยู่เก่าได้ยาก

ในขณะที่นักกฎหมายสำนักรัฐธรรมนูญนิยม อย่างหลวงประเจิดฯ เห็นว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ มีข้อความคล้ายกับรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ค.ศ. ๑๗๙๑ คือ การจำกัดอำนาจพระมหากษัตริย์ หรือปริมิตาญาสิทธิราช (La Monarchie Constitutionnelle) และให้อำนาจมากแก่คณะกรรมการราษฎร (๔๘) ดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงมีอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เท่านั้น (๔๙)

ทั้งนี้ การใช้คำที่กล่าวถึงประมุขของรัฐ ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ (ฉบับชั่วคราว) ใช้คำว่า “กษัตริย์” ต่อมาเมื่อมีการร่างใหม่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๕ ใช้ “พระมหากษัตริย์” และก็ได้ใช้คำนี้ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม ๒๔๗๕ พระยาศรีวิสารวาจา นักกฎหมายสำนักจารีตประเพณี และเป็นหนึ่งในสมาชิกอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ยอมรับว่า “รัฐธรรมนูญของเรามีลักษณะเป็นราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ หรืออีกนัยหนึ่ง ราชาธิปไตยอำนาจจำกัด” (๕๐) ส่วนหม่อมเจ้าวรรณไวทยากร ได้ทรงเห็นพ้องกับแนวคิดที่กำหนดให้ “พระมหากษัตริย์เปนแต่หัวหน้าประเทศหาได้เปนหัวหน้ารัฐบาลไม่” (๕๑) และทรงเสนอว่าควรระบุให้ชัดเจนว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแห่งรัฐ หรือ “อนุพฤติ” ฝ่ายบริหาร มิเช่นนั้นอาจหมายความว่า พระองค์จะทรงสามารถเข้าประทับในที่ประชุมคณะกรรมการราษฎร (คณะรัฐมนตรี) ได้

พึงเข้าใจว่า หลังการปฏิวัติ ๒๔๗๕ นั้นได้เกิดความวิตกทั่วไปถึงพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบการเมืองใหม่ หลวงวิจิตรวาทการ ข้าราชการกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้นจึงได้เสนอให้มีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญว่า “สยามจะต้องมีพระมหากษัตริย์ทรงราชย์และปกครองชั่วนิรันดร ถ้ามีข้อความดั่งนี้จะเป็นประโยชน์ในการรักษาจารีตประเพณีของเราอันหนึ่ง ซึ่งอย่างน้อยก็จะเป็นบทบังคับว่าเราจะเป็นรีบัปลิกไม่ได้” (๕๒)

แต่ไพโรจน์เห็นว่า การปฏิวัติ ๒๔๗๕ ไม่ได้ต้องการสถาปนาการปกครองสาธารณรัฐ ดังนั้น จึงไม่จำเป็นที่จะบัญญัติถ้อยคำที่ “กระทบกระเทือนใจ” ลงอีก เขาวิเคราะห์ว่า ความวิตกดังกล่าวอาจเกิดจากการต่อสู้ทางการเมืองระหว่างกลุ่มนิยมระบอบเก่าและนิยมระบอบใหม่ที่เข้มข้นในขณะนั้น (๒๔๗๕) แต่คณะอนุกรรมการฯ ร่างรัฐธรรมนูญ ๒๔๗๕ ก็หาได้รับแนวคิดของไพโรจน์ดังกล่าวนี้เข้าไปไม่ (๕๓)

การละเมิดมิได้ กับความรับผิดชอบ

สำหรับแนวคิดเรื่องพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะอันละเมิดมิได้ที่ปรากฏในกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้น หลวงจักรปาณีฯ จากสำนักจารีตประเพณี อธิบายว่า ข้อความที่ระบุในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ (ชั่วคราว) ว่า “กษัตริย์ถูกฟ้องคดีอาชญายังโรงศาลไม่ได้เป็นหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัย” นั้น เขาเห็นว่าข้อความนี้ต่างจากรัฐธรรมนูญประเทศอื่นๆ คือ มิได้ครอบคลุมถึงกรณีแพ่ง และเขาไม่เห็นด้วยกับการที่ สภาผู้แทนฯ มีอำนาจวินิจฉัยคดีของพระมหากษัตริย์ เขาเห็นว่าไม่ควรให้มีบุคคลหรือคณะบุคคลที่มีอำนาจมากกว่าพระมหากษัตริย์ เขาเสนอว่า หากจะมีบทบัญญัติเช่นนี้ “เราต้องเลือกเอาว่า จะควรรับกษัตริย์ไว้เป็นประมุขสูงสุดของชาติต่อไป หรือจะไม่รับ” (๕๔) และเขาเห็นว่า “ถ้ากษัตริย์จงใจประพฤติผิดกฎหมายบ้านเมือง ท่านจะต้องรับผิดชอบต่อราษฎรไม่โดยทางตรงก็โดยทางอ้อม” (๕๕)

ในขณะที่ หลวงประเจิดฯ จากสำนักรัฐธรรมนูญนิยม ได้อธิบายว่า พระมหากษัตริย์สามารถถูกฟ้องในคดีอาชญาโดยมีสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ชำระได้ และไม่เพียงคดีอาชญาเท่านั้นแต่สามารถตีความไปถึงความผิดของพระองค์ที่กระทำการบกพร่องอย่างสำคัญในการบริหาราชการแผ่นดิน การละเมิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ การกระทำผิดต่อสัญญาระหว่างประเทศเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายต่อบ้านเมือง ในกรณีเหล่านี้พระมหากษัตริย์ควรจะต้องรับผิดชอบ (๕๖) โดยสภาผู้แทนราษฎรได้ตีความประเด็นอำนาจดังกล่าวว่า “สภาผู้แทนมีอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ใช่ศาล ไม่มีอำนาจชำระคดีอาชญาหรือแพ่งที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ในกรณีแพ่งการฟ้องร้องไปยังโรงศาล ให้ฟ้องรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ส่วนในกรณีอาชญา ซึ่งหากบังเอิญจะเกิดขึ้น ก็จะฟ้องพระมหากษัตริย์มิได้ แต่สภาฯ มีอำนาจที่จะจัดการตามวิถีทางรัฐธรรมนูญเพื่อให้การเป็นไปโดยยุติธรรมได้” (๕๗)

นอกจากนี้ หยุด ได้อธิบายเสริมแนวคิดเรื่องการละเมิดมิได้ในเวลาต่อมาว่า หมายถึง พระมหากษัตริย์จะต้องอยู่เหนือการเมือง ทรงจะต้องเป็นกลางไม่เข้าข้างพรรคการเมืองใด เพราะในระบอบประชาธิปไตยนั้น ถือว่า ประชาชนทุกคนเกี่ยวข้องกับการเมือง มีแต่พระมหากษัตริย์เท่านั้นที่ไม่เป็นพวกของพรรคการเมืองใดเพราะทรงเป็นประมุขของประชาชนทุกคน (๕๘) อย่างไรก็ตาม เขาเห็นว่า “มีข้อระลึกว่าในฐานะที่เป็นมนุษย์ พระมหากษัตริย์ อาจมีความเห็นอกเห็นใจพรรคการเมืองใดก็ได้ แต่ตราบใดที่ทรงปฏิบัติพระราชกรณียกิจเป็นกลางแล้ว ก็ต้องถือว่าทรงปฏิบัติตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ” (๕๙)

หยุดเห็นว่า หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดไม่ได้ มีเพื่อที่จะให้พระมหากษัตริย์ดำรงฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ โดยรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยถือว่า การที่พระมหากษัตริย์กระทำผิดไม่ได้นั้นเพราะมีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น เพื่อที่ว่าหลักดังกล่าวจะดำรงต่อไป “พระมหากษัตริย์จะต้องทรงเว้นการกระทำใดๆ โดยเปิดเผยอันอาจทำให้ประชาชนนำไปวิจารณ์ เช่น การออกความเห็นในทางการเมือง หรือการกล่าวถึงปัญหาที่กำลังโต้เถียงอยู่ในประเทศ” (๖๐)

การสนองพระบรมราชโองการ : ความมิต้องรับผิดในการกระทำของพระมหากษัตริย์

ประเด็นเรื่องพระมหากษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิดในกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยนั้น หลวงจักรปาณีฯ แห่งสำนักจารีตประเพณีได้อธิบายบัญญัติที่ว่าให้การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งลงนามมิฉะนั้นเป็นโมฆะ ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินฯ (ชั่วคราว) ว่า เหตุผลของการบัญญัติ คือ การระวังมิให้พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจในทางที่ผิดความประสงค์ของราษฎร และเป็นการถือหลักว่า ประมุขของประเทศมีสิทธิพิเศษอยู่นอกวงความรับผิดชอบแห่งกฎหมายธรรมดา ซึ่งมีคณะรัฐบาลรับผิดชอบแทน หลวงจักรปาณีฯ ได้อ้างหลักกฎหมายอังกฤษเทียบเคียงกับข้อความข้างต้น โดยยกตัวอย่างความเห็นของศาตราจารย์ไดซี ที่อธิบายกฎหมายอังกฤษว่า “ถ้าสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินอังกฤษจะทรงเอาปืนยิงอัครมหาเสนาบดีตายคาที่ กฎหมายอังกฤษก็จะเอาผิดกับท่านไม่ได้” และเขาได้ยกตัวอย่างประเพณีไทยโบราณ เรื่องการลงโทษมหาดเล็กใกล้ชิดแทนเจ้านายที่ทรงทำผิด โดยเขาให้เหตุผลว่า มหาดเล็กมีหน้าที่เตือนสติเจ้านายตน หากเจ้านายทรงกระทำความผิดไป ดังนั้น มหาดเล็กนั้นต้องถูกลงโทษฐานละเลยหน้าที่ (๖๑)

ในขณะที่นักกฎหมายสำนักรัฐธรรมนูญนิยม เช่น เดือนและไพโรจน์ ได้วิจารณ์ตัวอย่างของศาสตราจารย์ไดซี ที่หลวงจักรปาณีฯ ยกข้างต้นว่า “เป็นตัวอย่างที่วิตถาร” และพวกเขาเห็นว่า หลักที่ว่าพระเจ้าแผ่นดินทำอะไรไม่ผิดนั้น หมายความว่า “พระเจ้าแผ่นดินไม่อาจออกคำสั่งที่ผิดและคำสั่งของพระเจ้าแผ่นดินไม่อาจทำให้ผู้ที่เคารพและปฏิบัติตามหลุดพ้นจากความรับผิดชอบไปได้” (๖๒) ต่างหาก ทั้งเดือนและไพโรจน์ยังได้อธิบายเพิ่มเติมอีกว่า “แต่ในทุกวันนี้ ศีลธรรมบังคับให้บุคคลต้องรับผิดชอบในกรรมที่ตนกระทำ ที่ใดที่ไม่มีความรับผิดชอบที่นั้นก็ไม่มีอำนาจ [เน้นโดยผู้เขียนบทความ] ฉะนั้น เมื่อพระเจ้าแผ่นดินไม่ต้องรับผิดชอบ แต่เสนาบดีต้องรับผิดชอบจึ่งจำเป็นต้องมอบอำนาจให้เสนาบดีทำแทน” (๖๓)

นอกจากนี้ ไพโรจน์ได้ตั้งข้อสังเกตถึงการบัญญัติอำนาจของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ ๒๔๙๒ กับระบอบการปกครองว่า “มีบทบัญญัติยกย่องเชิดชูพระมหากษัตริย์ในฐานะที่ทรงเป็นพระประมุขของประเทศไว้อย่างดี และก็ได้ถวายพระราชอำนาจต่างๆ ให้มากยิ่งกว่าพระมหากษัตริย์ในประเทศที่มีการปกครองโดยรัฐสภาโดยทั่วไปเสียอีก” (๖๔)

ความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ กับรัฐบาลที่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา

ในประเด็นเรื่องการใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ผ่านสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรีและศาลที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนั้น นักกฎหมายสำนักจารีตประเพณี อย่างพระยาศรีวิสารฯ ได้อธิบายขั้นตอนของการใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ในการยับยั้งกฎหมายที่บัญญัติโดยสภา โดยเขาได้ยกตัวอย่างอำนาจของพระมหากษัตริย์อังกฤษในการยับยั้งกฎหมายว่า หากพระองค์ไม่ทรงเห็นด้วยกับร่างกฎหมายนั้น จะทรงถอดคณะเสนาบดีชุดนั้นออกแล้วทรงตั้งชุดใหม่ โดยทรงหวังว่ารัฐสภาจะสนับสนุนคณะเสนาบดีชุดใหม่ หากสภายังยืนยันเรื่องนั้น พระองค์จะยุบสภาเพื่อให้ราษฎรแต่งตั้งผู้แทนเข้ามาใหม่ หมายถึง การที่พระมหากษัตริย์เรียกร้องจากรัฐสภาไปยังราษฎร และหากสภาใหม่ยังคงยืนยันเรื่องนั้น พระองค์ก็ต้องยอมตามนี้ (๖๕)

ในขณะที่นักกฎหมายสำนักรัฐธรรมนูญนิยม เช่น หยุด ได้ตั้งข้อสังเกตถึงความนิยมของนักกฎหมายที่ชอบเปรียบเทียบอำนาจของพระมหากษัตริย์ไทยในรัฐธรรมนูญให้เหมือนกับธรรมเนียมการปกครองของอังกฤษว่า เป็นความคิดที่ “ง่ายเกินไป” เขาให้เหตุผลว่า พระมหากษัตริย์อังกฤษไม่ได้ทรงใช้อำนาจยับยั้งกฎหมายมาเป็นเวลานานหลายร้อยปีแล้ว ในขณะที่รัฐธรรมนูญของไทยยังคงถวายพระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมายอยู่ ดังนั้น ไม่สามารถเทียบเคียงตัวอย่างระหว่างกันได้ (๖๖)

นอกจากนี้ หยุดยังได้อธิบายขอบเขตการใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ผ่านสถาบันการเมืองอื่นว่า

“พระมหากษัตริย์จะทรงใช้อำนาจบริหารเองมิได้ และจะทรงใช้อำนาจนี้ทางอื่นนอกจากทางคณะรัฐมนตรีก็มิได้เช่นกัน หมายรวมถึงบทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใดที่เกี่ยวกับราชการแผ่นดินจะต้องมีรัฐมนตรีคนหนึ่งสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบ เช่นนี้แล้ว ย่อมแสดงให้เห็นว่าพระมหากษัตริย์จะทรงกระทำกิจใดที่เกี่ยวกับราชการได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีถวายคำแนะนำเนื่องจากคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา รัฐมนตรีจะต้องเลือกว่าทรงควรทำหรืองดเว้นเพราะพระมหากษัตริย์ไม่สามารถกระทำกิจเกี่ยวกับราชการเป็นการฝ่าฝืนใจรัฐมนตรีได้ เพราะหากรัฐมนตรีไม่ยอมลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้วรัฐมนตรีขอลาออกจากตำแหน่ง โดยคณะรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องลาออกเพราะถ้าพระมหากษัตริย์ทรงกระทำโดยพระองค์เองแล้ว การกระทำนั้นย่อมไม่มีผลทางกฎหมาย และหากคณะรัฐมนตรีนั้นครองเสียงข้างมากในสภา ก็ไม่มีทางที่จะทรงแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ให้รัฐสภาไว้วางใจได้ ซึ่งผลในที่สุดพระมหากษัตริย์ก็ต้องทรงยอมปฏิบัติตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี หรือมิฉะนั้นก็ต้องทรงสละราชสมบัติ ดังนั้น การไม่ทรงปฏิบัติตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี เมื่อทรงทักท้วงแล้วคณะรัฐมนตรียังถวายการยืนยันจึงเป็นภัยแก่ราชบัลลังก์และมีทางที่จะถูกกล่าวหาว่ามิได้ทรงวางตนเป็นกลางเอนเอียงเข้าทางพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายค้านรัฐบาล” (๖๗)

ความหมายของหลักการความมิต้องรับผิด ด้วยการสนองพระบรมราชโองการนี้ หยุดอธิบายหมายรวมถึง พระราชดำรัสทางวิทยุกระจายเสียงด้วย โดยพระมหากษัตริย์ก็ต้องทรงกระทำตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี ส่วนปัญหาที่ว่าพระมหากษัตริย์จะทรงร่างพระราชดำรัสเองแล้วจึงส่งมาให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาเห็นชอบ หรือคณะรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ ถวายแล้วพระมหากษัตริย์ทรงแก้ไขด้วยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีย่อมเป็นเรื่องภายในระหว่างพระมหากษัตริย์กับคณะรัฐมนตรี ตลอดจนแม้กระทั่ง พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงรับสั่งกับทูตานุทูต หรือข้าราชการอื่นใด โดยมิได้กระทำต่อหน้ารัฐมนตรี หรือแม้แต่ ทรงจะไม่ปรึกษาหารือกับหัวหน้าพรรคการเมืองฝ่ายค้านโดยไม่ได้รับความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเป็นอันขาด (๖๘)

นอกจากที่พระมหากษัตริย์จะต้องทรงทำกิจการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดินตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีแล้ว หยุดตั้งคำถามว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให้พระมหากษัตริย์กระทำกิจกรรมอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดินอันไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายแล้ว พระมหากษัตริย์จะไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำได้หรือไม่ ในปัญหานี้หยุดอธิบายว่า ไม่อาจตอบเป็นหลักทั่วไปได้ แต่เขาให้เหตุผลว่า ในทางรัฐธรรมนูญไม่มีทางที่จะบังคับให้ประกอบกิจด้วยการฝืนพระราชหทัยได้ แต่ในกรณีการตรากฎหมายนั้น นายกรัฐมนตรีสามารถนำร่างกฎหมายซึ่งไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศลงราชกิจจานุเบกษาให้เป็นกฎหมายได้เลย และหากในบางกรณีรัฐธรรมนูญถวายอำนาจแก่พระมหากษัตริย์ไว้แต่เพียงแบบพิธี เช่น การแต่งตั้งประธานพฤฒสภา หากทรงปฏิเสธไม่ยอมลงพระปรมาภิไธย ต้องถือว่าทรงกระทำผิดรัฐธรรมนูญ หรือในบางกรณี การที่ทรงปฎิเสธไม่กระทำตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี ทำให้เห็นว่าไม่ได้ทรงเป็นกลาง แต่ทรงกลายเป็นพรรคฝ่ายค้านรัฐบาล ซึ่งทรงทำผิดรัฐธรรมนูญเช่นกัน (๖๙) โดยปกติแล้วการที่ทรงงดเว้นไม่ทำตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี ต้องถือเป็นวิธีที่ไม่พึงปรารถนาเว้นแต่จะเป็นทางเลือกสุดท้าย (ultima ratio) เพราะการทำเช่นนี้หมายความว่าคณะรัฐมนตรีต้องลาออกจากตำแหน่ง หากถ้าคณะรัฐมนตรีครองเสียงข้างมากในสภาและยังได้รับความไว้วางใจกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งอีก พระมหากษัตริย์จำต้องปฏิบัติตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีนั้น (๗๐)

หากเกิดความสัมพันธ์ที่ไม่ราบรื่น หยุดเห็นว่า วิธีการตอบโต้ของพระมหากษัตริย์ต่อปัญหาข้างต้น คือ การประสงค์ที่จะสละราชสมบัติซึ่งก่อให้เกิดสาธารณมติต่อพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายรัฐบาลอันอาจมีผลต่อการเลือกตั้งในคราวหน้าได้ อย่างไรก็ตามแม้ในทางรัฐธรรมนูญพระมหากษัตริย์จะมีอำนาจน้อยแต่ทรงมีอำนาจทางสังคมมากซึ่งมีอิทธิพลต่อความจงรักภักดีของราษฎร และบุคลิกของพระมหากษัตริย์ ตลอดจนหากพระมหากษัตริย์ทรงมีประสบการณ์ มีความจัดเจน ย่อมมีผลต่อการตัดสินของคณะรัฐมนตรีให้โน้มเอียงได้ (๗๑)

อย่างไรก็ดี หยุดเห็นว่า พระมหากษัตริย์ยังทรงมีอำนาจในทางสังคม ๓ ทาง คือ

ประการแรก ความจงรักภักดีของราษฎร เขาเห็นว่า พระมหากษัตริย์บางพระองค์ราษฎรรักมากหรือบางพระองค์ราษฎรรักน้อย ดังนั้น อำนาจทางสังคมในการโน้มน้าวคณะรัฐมนตรีจะมีมากเพียงใดนี้ขึ้นอยู่กับความรักของราษฎรที่มีต่อพระมหากษัตริย์

ประการที่ ๒ บุคลิกของพระมหากษัตริย์ เมื่อทรงเป็นประมุขถาวรจึงทรงมีประสบการณ์มาก บางพระองค์มีพระทัยเข้มแข็งอาจทำให้คณะรัฐมนตรีปฏิบัติตามพระราชประสงค์ได้มาก แต่บางพระองค์ก็อ่อนแอปล่อยให้คณะรัฐมนตรีถวายคำแนะนำแต่เพียงฝ่ายเดียว

ประการสุดท้าย คือ บุคลิกลักษณะของคณะรัฐมนตรีโดยเฉพาะอย่างยิ่งนายกรัฐมนตรี หากคณะรัฐมนตรีมีอุปนิสัยและเฉลียวฉลาด ตลอดจนนายกรัฐมนตรีมีความเข้มแข็งเด็ดขาด การปฏิบัติตามพระราชประสงค์ก็จะน้อยเข้า แต่หากนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอ่อนแอ หรือรู้สึกด้อยกว่า ในแง่ความจัดเจนงานและความรู้ความสามารถ พระมหากษัตริย์ก็จะชักจูงให้ปฏิบัติตามพระราชประสงค์ได้มากขึ้น (๗๒)

การรัฐประหารเมื่อ พ.ศ. ๒๔๙๐ นำมาซึ่งรัฐธรรมนูญที่ถวายอำนาจให้กับพระมหากษัตริย์มากขึ้น เช่น รัฐธรรมนูญ ฉบับ ๒๔๙๐ และ ๒๔๙๒ ในตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญของดิเรก ชัยนาม ได้ยกตัวอย่างการวิจารณ์อันตรายจากหลักการที่ให้ผู้นำจารีตประเพณีมีอำนาจมากจากประสบการณ์ของยุโรปว่า “การมอบอำนาจเด็ดขาดให้บุคคลเดียว…พูดสั้นๆ คือกษัตริย์ ผู้มีอำนาจเด็ดขาดนี้จะเป็นกษัตริย์ที่ฉลาดที่สุดและเมตตากรุณาที่สุด แม้กระนั้นก็ดีก็ยังมีพฤติการณ์หลายอย่างซึ่งทำให้ระบอบนี้ห่างไกลจากระบอบที่เร้าใจให้ราษฎรสนใจในการปกครองบ้านเมืองของตนที่ถือเป็นแบบฉบับที่ดี…และไม่มีหลักประกันอันใดเลยว่า ผู้รับมรดกนั้นจะฉลาดจะสามารถเมตตากรุณาเสมอไป ตรงกันข้าม มีเสมอที่ผู้สืบมรดกกลายเป็นคนโง่หรือไร้สติ ยิ่งกว่าจะเป็นนักปราชญ์หรือรัฐบุรุษและท่านเหล่านี้เข้ามารับผิดชอบโชคชตาของคนนับสิบๆ ล้าน” (๗๓) เขาสรุปว่า ประเทศที่มีการปกครองแบบพระมหากษัตริย์อยู่ใต้กฎหมาย คือ พระมหากษัตริย์มีอำนาจจำกัดนั้นเหมาะสมที่สุด (๗๔)

“ความชอบด้วยระบอบ” หรือ “ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ”?

แม้ว่าจะมีการบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญตามระบอบประชาธิปไตยที่บัญญัติให้ทรงเป็นประมุข ในขณะที่ยังกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรนั้น หยุดอธิบายว่าหน้าที่ของพระมหากษัตริย์ คือ ทรงเป็นประมุขของปวงชนชาวไทย ที่ทรงระมัดระวังและจัดการให้รัฐกิจต่างๆ ดำเนินไปตามวิถีทางรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังนั้น การวินิจฉัยเด็ดขาดสุดท้ายตามรัฐที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้น หยุดให้เหตุผลว่า อำนาจสูงสุดต้องอยู่ที่ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งเป็นที่มาของอำนาจอธิปไตย (๗๕)

ทั้งนี้ หยุดได้ให้ความเห็นเสริมว่า ตามระบอบประชาธิปไตย พระมหากษัตริย์ทรงเถลิงราชย์ด้วยการสืบสันตติวงศ์ การที่จะบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจมากเหมือนประมุขที่มาจากการเลือกตั้งไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อให้เกิดความชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้น ไม่เหมาะสม เนื่องจากจะทำให้ทรงอยู่ในขอบข่ายของการวิจารณ์ ดังนั้น สำหรับประเทศไทย หากเปรียบเทียบกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงแล้ว หยุดเห็นว่า “พระมหากษัตริย์ย่อมมีอำนาจน้อยกว่าสภาผู้แทนราษฎรเป็นธรรมดา” เพราะทรงมีอำนาจเพียงจะทำให้รัฐกิจเป็นไปตามเจตจำนงของราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งฝ่ายเสียงข้างมากเท่านั้น (๗๖) ซึ่งหมายความว่า การบัญญัติอำนาจให้กับพระมหากษัตริย์และการตีความความสัมพันธ์ทางอำนาจต้องชอบด้วยระบอบประชาธิปไตยด้วย

“ที่ปรึกษา” ของพระมหากษัตริย์ : คณะรัฐมนตรีหรือคณะองคมนตรี

การบัญญัติให้ อภิรัฐมนตรีหรือองคมนตรี ทำหน้าที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญไทยที่เกิดขึ้นตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๔๙๐ และ ๒๔๙๒ เป็นต้นมานั้น นักกฎหมายสำนักจารีตประเพณี ได้พยายามให้คำอธิบายว่าการที่องคมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการนั้น “เป็นการลงนามโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเท่านั้น คือรัฐธรรมนูญบังคับให้ต้องลงนามเสมอไป” หรือเป็นเพียงแบบธรรมเนียมเท่านั้น (๗๗)

แต่ในขณะที่ ไพโรจน์ นักกฎหมายสำนักรัฐธรรมนูญนิยมกลับเห็นแย้งว่า การบัญญัติให้ประธานองคมนตรีและองคมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการ เช่น รัฐธรรมนูญ ฉบับ ๒๔๙๒ นั้น จะก่อให้เกิดปัญหาการลงนามในการสนองพระบรมราชโองการ เขาได้ให้เหตุผลว่า การลงนามสนองพระบรมราชโองการในระบอบประชาธิปไตยโดยรัฐสภาเป็นการแสดงความรับผิดชอบของผู้ลงนามสนองฯ แต่สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้กลับให้องคมนตรีเป็นผู้ลงนามสนองฯ แทนนั้น เขาให้เหตุผลแย้งว่า การบัญญัติให้องคมนตรีลงนามสนองฯ นั้น “หาเป็นการถูกต้องไม่ เพราะถ้าเช่นนั้นแล้ว ระบอบรัฐสภา (Regime Parlementaire) ก็ไม่มีประโยชน์อันใด เนื่องจากคณะรัฐมนตรีซึ่งควรเป็นผู้รับผิดชอบแทนพระมหากษัตริย์ ได้พ้นจากความรับผิดชอบเสียแล้ว และดั่งนี้ ผลร้ายจะตกกับประมุขของรัฐ เพราะจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบไป” (๗๘) อีกทั้งเป็นการพ้นวิสัยที่รัฐสภาจะควบคุมได้ตามหลักการของระบอบ ดังนั้น เขาเห็นว่า การที่ให้องคมนตรีลงนามสนองพระบรมราชโองการจึงมีผลเสียในทางอื่นๆ เพราะ “องคมนตรีไม่ต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา” และเขาได้ตั้งข้อสังเกตถึงความชอบด้วยระบอบว่า รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๔๙๒ นี้ มีบทบัญญัติให้ผู้อื่นลงนามสนองพระบรมราชโองการแทนรัฐมนตรีมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ตั้งแต่ ๒๔๗๕ เป็นต้นมา

ส่วนหยุดได้อธิบายถึงความจำเป็นของการมีคณะองคมนตรีว่า เนื่องจากพระราชกรณียกิจของพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขมีมาก ดังนั้น จึงควรมีบุคคลที่เป็นกลางและมีคุณวุฒิสำหรับพระมหากษัตริย์ทรงได้ปรึกษา แต่อย่างไรก็ตามการบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจในการเลือกและแต่งตั้ง หรือให้พ้นจากตำแหน่งขององคมนตรีเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยนั้น หยุดเห็นว่า มีผลต่อหลักความมิต้องรับผิดเนื่องจาก “ผู้ใดมีอำนาจ ผู้นั้นต้องมีความรับผิด” ดังนั้น การบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจในการเลือกและแต่งตั้งองคมนตรีทำให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องรับผิดชอบความเหมาะสมของผู้เป็นองคมนตรีต่อสภาผู้แทนราษฎรในทางรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด และการลงนามสนองพระบรมราชโองการของนายกรัฐมนตรีนั้นเป็นเพียงแค่การรับรองว่าเป็นพระปรมาภิไธยจริงเท่านั้น (๗๙)

สุดท้ายแล้ว หยุดได้ให้ความเห็นแย้งถึงความเหมาะสมของการมีคณะองคมนตรี ว่า

“ถ้าจะกล่าวตามหลักประชาธิปไตยอย่างเคร่งครัด การมีคณะองคมนตรีไม่ชอบด้วยหลักประชาธิปไตยนัก เพราะพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญไม่ควรจะทรงมีที่ปรึกษาอย่างอื่นนอกจากคณะรัฐมนตรีของพระองค์ และเป็นหลักที่ “ผู้ใดมีอำนาจ ผู้นั้นจะต้องมีความรับผิดชอบ” แต่คณะองคมนตรีเป็นผู้กล่าวความเห็นต่อพระมหากษัตริย์โดยไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ ถ้าปรากฏว่าคณะองคมนตรีกล่าวความเห็นผิดพลาด ก็ไม่มีทางให้คณะองคมนตรีรับผิดชอบได้ ต่างจากคณะรัฐมนตรีซึ่งเมื่อสภาผู้แทนราษฎรไม่ไว้วางใจแล้วก็ต้องออกจากตำแหน่ง” (๘๐)

คำถามที่ยังไร้คำตอบ

ควรบันทึกไว้ด้วยว่าจำนวนมาตราของหมวดพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญจำนวน ๖ ฉบับในช่วงเวลาที่กำหนด พบว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ หรือฉบับชั่วคราว มี ๕ มาตรา ฉบับ ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ มี ๙ มาตรา ฉบับ ๒๔๘๙ มี ๙ มาตรา ฉบับ ๒๔๙๐ มี ๑๗ มาตรา ฉบับ ๒๔๙๒ มี ๒๐ มาตรา และฉบับ ๒๔๗๕ แก้ไข ๒๔๙๕ มี ๒๐ มาตรา ความเปลี่ยนแปลงในจำนวนและสาระสำคัญในรัฐธรรมนูญนี้สะท้อนถึงพระราชอำนาจ ซึ่งสอดคล้องกับบทบาทและการมีอำนาจต่อรองของพวก “รอยัลลิสต์” ที่มีต่อการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้นด้วยเช่นกัน

และหากจะสรุปข้อถกเถียงและการให้เหตุผลในคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญจากสำนักนักกฎหมายทั้ง ๒ สำนักนั้น แรกสุดมีความต่างในเรื่องการอ้างอิงที่มาแห่งอำนาจอธิปไตย โดยสำนักแรกอ้างอิงกับจารีตประเพณีในอดีตของไทยที่เทียบเคียงได้กับความคิดตะวันตก เช่น ความคิดฮ็อบ ในขณะที่สำนักหลังเห็นว่าบ่อเกิดอำนาจอธิปไตยเป็นไปตามหลักการตามความคิดตะวันตก คือ กลุ่มทฤษฎีสัญญาประชาคม เช่น ความคิดของล็อก

ประการที่ ๒ สำนักแรกอ้างอิงกับธรรมเนียมทางการเมืองไทยให้เข้ากับธรรมเนียมของอังกฤษที่เน้นจารีตการปฏิบัติในอดีต มากกว่าการบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษร ในขณะที่สำนักหลังนั้น เห็นว่า ควรมีการบัญญัติความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทางการเมือง และขอบเขตระหว่างกันให้เป็นลายลักษณ์อักษรที่ชัดเจน

ประการที่ ๓ ประเด็นสำคัญ คือ ไม่มีคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญของสำนักใดที่ปฏิเสธพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่ข้อถกเถียงสำคัญที่สุด คือ จะบัญญัติให้สถาบันพระมหากษัตริย์ทรงมีอำนาจเพียงใดภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

ฤา หลักการที่ไม่สอดคล้องกับบริบท?

หลังการโค่นล้มรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้นำที่มาจากการปฏิวัติ ๒๔๗๕ คนสุดท้ายเมื่อ ๒๕๐๐ ด้วยการรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถือได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงกลุ่มอำนาจที่ปกครองประเทศจากคณะราษฎรมาสู่คนกลุ่มใหม่อย่างสิ้นเชิง ส่งผลให้เกิดความเปลี่ยนแปลงของความสัมพันธ์ทางอำนาจแบบใหม่ขึ้นในการเมืองไทย

การเปล่งเสียงแผ่วเบาเป็นครั้งสุดท้ายจากนักกฎหมายสำนักรัฐธรรมนูญนิยม โดยหยุดได้กล่าวไว้ว่า

“สมัยรัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทย ควรถือว่า การที่พระมหากษัตริย์ทรงทำผิดไม่ได้นั้น เพราะมีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบอยู่ข้อหนึ่ง กล่าวคือ ถ้าแสดงว่า พระมหากษัตริย์ทรงทำสิ่งใดโดยพระองค์เองแล้วรู้สึกว่าเป็นการเฉลิมพระเกียรติ มีบ่อยๆ ที่รัฐมนตรีอ้างว่าได้กระทำการนั้นการนี้อันมีลักษณะเป็นการเมืองโดยคำแนะนำของพระมหากษัตริย์ ซึ่งความจริงคำแนะนำของพระมหากษัตริย์นี้ควรถือเป็นความลับ และถ้ารัฐมนตรีรับเอาคำแนะนำนี้มาปฏิบัติจริง รัฐมนตรีควรจะกระทำด้วยความรับผิดชอบของตนเอง การอ้างว่าพระมหากษัตริย์ทรงกระทำการใดๆ ในทางการเมืองโดยพระองค์เองก็ดี การอ้างว่าทรงแนะนำให้กระทำการนั้นก็ดีย่อมไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย ขอให้พวกเราจงได้จงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ของเราในทางที่ถูกเพื่อสถาบันการมีพระมหากษัตริย์ของเราจะได้ดำรงอยู่อย่างมีเสถียรภาพตลอดกาลนาน ดังเช่นที่เป็นอยู่ในประเทศอังกฤษ” (๘๑)

สุดท้ายแต่ไม่ท้ายที่สุด คำอธิบายของสำนักรัฐธรรมนูญนิยมได้วางหลักความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทางการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญที่น่าสนใจไว้หลายประการ แต่หลักการเหล่านั้นได้สูญหายไปจากคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญ จนดูราวกับว่าเป็นหลักการที่ไม่สอดคล้องกับบริบทการเมืองของไทยในปัจจุบัน ถึงกระนั้นก็ดี หากเราพิจารณาบริบททางการเมืองหลังการรัฐประหาร ๒๕๐๐ เป็นต้นมา ย่อมจะเห็นถึงความมิอาจแยกกันได้ระหว่างการเถลิงอำนาจของกลุ่มเผด็จการอำนาจนิยมอนุรักษ์ ที่ผสานเข้ากับคติ “อเนกนิกรสโมสรสมมติ” หรือ “ฮ็อบแบบไทย” ประกอบกับอำนาจปืนและหมอกควันที่บดบังความเห็นอื่นๆ อันปรากฏขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่า ดังนั้น บรรยากาศการโต้เถียงในคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงปิดตัวลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งแทบไม่ได้ยิน “เสียง” จากสำนักรัฐธรรมนูญนิยมอีก

อย่างไรแม้ว่าคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเหล่านั้นถูกวางนิ่งสนิทบนชั้นหนังสือที่ปราศจากการจับต้องมานาน แต่ความคิดและหลักการที่ปรากฏยังคงเจิดจรัสอันพร้อมที่จะรอผู้ที่เข้าไปสนทนาด้วย ดุจเดียวกับคำกล่าวที่น่าคิดของหยุด ว่า

“กฎหมายหาได้เป็นวิชาการที่อยู่ได้โดยลำพังตัวของมันเอง โดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาความจริงภายนอก” (๘๒)

หน้า: 1 2 3 4

โพสต์ในกลุ่ม บทความเผยแพร่