สวีเดนตรารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๑๙๗๔ รัฐธรรมนูญนี้ประกอบด้วยเอกสารทางกฎหมาย ๔ ฉบับที่มีค่าในระดับรัฐธรรมนูญ ได้แก่ โครงสร้างทางการเมืองการปกครอง, กฎมณเฑียรบาล, การรับรองเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น, การรับรองเสรีภาพของสื่อ

สาระสำคัญประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้ คือ การลดพระราชอำนาจกษัตริย์ในทางการเมือง โดยยังยืนยันให้กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ แต่เป็นเพียงสัญลักษณ์ที่มีมรดกตกทอดมาทางประวัติศาสตร์เท่านั้น กล่าวเช่นนี้ อาจเข้าใจกันว่า ระบอบของสวีเดนก็ไม่ต่างอะไรกับประเทศประชาธิปไตยที่ใช้ประมุขเป็นกษัตริย์ ดังเช่น สหราชอาณาจักร สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ เป็นต้น แต่หากพิจารณารัฐธรรมนูญของสวีเดนโดยละเอียดแล้วจะพบว่ามีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยกเลิกเทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย-การสนองพระบรมราชโองการ”

กระบวนการนิติบัญญัติของสวีเดนกำหนดไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญเลยว่า เมื่อสภา Riksdag (สวีเดนใช้ระบบสภาเดียว) ลงมติเห็นชอบในร่างกฎหมาย รัฐบาลต้องประกาศให้ร่างกฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายโดยไม่มีเงื่อนไข จะเห็นได้ว่า องค์กรผู้ทำหน้าที่ประกาศใช้กฎหมาย คือ รัฐบาล ไม่ใช่กษัตริย์เหมือนดังประเทศอื่นที่ใช้กษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งต้องมีกระบวนการทูลเกล้าฯถวายร่างพระราชบัญญัติให้กษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมาย

การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีก็เช่นกัน รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานสภา Riksdag (สวีเดนเรียกตำแหน่งประธานสภาว่า “โฆษกสภา”) ทำหน้าที่เสนอชื่อบุคคลผู้เหมาะสมดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยประธานสภาจะหารือกับทุกพรรคการเมือง จากนั้นจึงเสนอชื่อให้สภา Riksdag ลงมติเห็นชอบ หากสภา Riksdag มีมติไม่เห็นชอบ ประธานสภาต้องเสนอชื่อบุคคลอื่นขึ้นไปใหม่ ในกรณีที่เสนอไป ๔ ครั้ง สภา Riksdag ยังไม่มีมติเห็นชอบ ก็ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาใหม่ ภายใน ๙๐ วัน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ พบว่าเมื่อประธานสภาเสนอชื่อครั้งแรก สภา Riksdag ก็จะมีมติเห็นชอบทันที เพราะ ก่อนจะเสนอชื่อ ได้มีการหารือเป็นการภายในกันก่อนแล้วนั่นเอง เมื่อสภา Riksdag ลงมติเห็นชอบบุคคลให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ความข้อนี้ จะเห็นได้ว่าเป็นการตัดพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของกษัตริย์ และให้ประธานสภา Riksdag ทำหน้าที่แทน

บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ที่แสดงให้เห็นชัดถึงการลดพระราชอำนาจของกษัตริย์อีกประการหนึ่ง คือ การยุบองค์กรองคมนตรี เดิมสวีเดนมีองคมนตรีซึ่งประกอบด้วยบุคคลที่กษัตริย์แต่งตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษา แต่ด้วยระบอบการปกครองประชาธิปไตยสมัยใหม่ตามรัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ไม่มีความจำเป็นต้องมีองคมนตรีอีกต่อไป เพราะ องค์กรที่ปรึกษากษัตริย์ในทางการเมือง ก็คือรัฐบาลนั่นเอง

ในหมวดประมุขของรัฐ ยังคงมีบทบบัญญัติเกี่ยวกับความคุ้มกันของกษัตริย์ไว้ว่า ผู้ใดจะฟ้องร้องกษัตริย์ไม่ได้

ในกรณีที่กษัตริย์ต้องการเดินทางไปต่างประเทศ กษัตริย์ต้องปรึกษาหารือนายกรัฐมนตรีก่อนทุกครั้ง หากกษัตริย์พักงานในหน้าที่ไปเกิน ๖ เดือน หรือล้มเหลวในการปฏิบัติหน้าที่ ประธานสภาอาจเสนอให้ที่ประชุมสภาพิจารณาว่าสมควรถอดกษัตริย์ออกจากบังลังก์หรือไม่ ในกรณีกษัตริย์ยังไม่บรรลุนิติภาวะ หรือไม่มีบุคคลใดทำหน้าที่กษัตริย์ ให้สภา Riksdag เลือกบุคคลใดมาเป็นผู้สำเร็จราชการแทนชั่วคราว หากไม่มีบุคคลใดได้รับความเห็นชอบ ก็ให้ประธานสภา Riksdag เป็นผู้สำเร็จราชการแทน

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ได้ลดพระราชอำนาจของกษัตริย์จนเหลือเพียงบทบาทในทางสัญลักษณ์เท่านั้น อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญก็ยังคงกำหนดให้กษัตริย์มีส่วนร่วมในทางการเมืองอยู่บ้างใน ๓ กรณี

กรณีแรก บทบัญญัติในมาตรา ๑ แห่งหมวด ๕ กำหนดว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ต้องแจ้งข่าวคราวของกิจการบ้านเมืองให้กษัตริย์รับทราบด้วย กรณีที่สอง กษัตริย์ทรงเป็นประธานในการประชุมร่วมพิเศษ การประชุมนี้จะมีขึ้นเฉพาะกรณีจำเป็นอย่างยิ่งเท่านั้น ในความจริง บทบาทการดำเนินการประชุมอยู่ที่ประธานสภา ส่วนกษัตริย์ทรงเป็นประธานในที่ประชุมเพียงแต่ในนามเท่านั้น และกรณีที่สาม กษัตริย์ทรงเป็นประธานคณะกรรมการที่ปรึกษากิจการต่างประเทศ

เมื่อกษัตริย์สวีเดนแทบไม่หลงเหลือพระราชอำนาจทางการเมืองอีกเลย จึงอาจเกิดข้อสงสัยกันว่า แล้วสวีเดนยังคงรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้เพื่ออะไร? คำตอบก็คือ การดำรงอยู่ของสถาบันกษัตริย์สวีเดน เป็นไปเพื่อรักษามรดกตกทอดทางประวัติศาสตร์ไว้เท่านั้น โดยปัจจุบันกษัตริย์สวีเดน ทำหน้าที่ต้อนรับพระราชอาคันตุกะ เข้าร่วมพิธีการสำคัญ เข้าร่วมรัฐพิธีเปิดประชุมสภา และเป็นผู้มอบรางวัลโนเบลเท่านั้น

ตรงกันข้ามกับสวีเดน ลิคเตนสไตน์มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี ๒๐๐๓ เพื่อเพิ่มพระราชอำนาจทางการเมืองให้กับเจ้าชาย (ลิคเตนสไตน์เรียกประมุขของรัฐว่า “เจ้าชาย”)

เจ้าชายมีพระราชอำนาจทางการเมืองในหลายกรณี ตั้งแต่การควบคุมรัฐบาล การมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ การแต่งตั้งผู้พิพากษา ตลอดจนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๐ กำหนดว่า กรณีที่รัฐสภาหรือเจ้าชายไม่ไว้วางใจรัฐบาล รัฐบาลต้องพ้นจากตำแหน่งไป ในระหว่างนั้น เจ้าชายจะจัดตั้งรัฐบาลชั่วคราวเพื่อทำหน้าที่บริหารประเทศไปพลางก่อน เมื่อปฏิบัติหน้าที่ไปได้ ๔ เดือน รัฐสภาจะพิจารณาลงมติว่าไว้วางใจรัฐบาลชุดนี้ให้บริหารราชการแผ่นดินต่อไปหรือไม่

ในส่วนของกระบวนการนิติบัญญัติ เมื่อรัฐสภาทูลเกล้าฯถวายร่างพระราชบัญญัติให้เจ้าชายทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมาย หากเจ้าชายไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยในร่างพระราชบัญญัตินั้นกลับมาภายใน ๖ เดือน ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไป

เมื่อเจ้าชายทรงมีพระราชอำนาจทางการเมืองโดยแท้เช่นนี้ แต่บทบัญญัติในมาตรา ๗ กลับรับรองความคุ้มกันของเจ้าชายไว้ว่า เจ้าชายไม่ต้องรับผิดและไม่อาจถูกฟ้องในศาล และบทบัญญัติในมาตรา ๖๓ กำหนดเช่นกันว่าเจ้าชายไม่ถูกควบคุมโดยรัฐสภา ความข้อนี้ เป็นการนำหลักการซึ่งปรากฏในประเทศประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์มาใช้ โดยลืมไปว่าที่กษัตริย์ไม่ต้องรับผิดนั้น เพราะกษัตริย์ไม่ได้มีและใช้อำนาจทางการเมืองโดยแท้ แต่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการที่เป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริง  

การคัดเลือกผู้พิพากษาก็เช่นกัน รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งทำหน้าที่สรรหา โดยมีเจ้าชายเป็นประธาน เจ้าชายจะเสนอรายชื่อบุคคลผู้เหมาะสมดำรงตำแหน่งเป็นผู้พิพากษามาส่วนหนึ่ง รัฐสภาเสนอรายชื่อมาส่วนหนึ่ง และรัฐบาลเสนอรายชื่อมาอีกส่วนหนึ่ง จากนั้นให้รัฐสภาลงมติเลือก

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญลิคเตนสไตน์จะกำหนดความคุ้มกันให้กับเจ้าชายอยู่มาก แต่มีบทบัญญัติกำหนดให้ประชาชนได้มีโอกาสควบคุมเจ้าชายโดยตรง ในสองช่องทาง ดังนี้

ช่องทางแรก พลเมืองจำนวน ๑๕๐๐ คนขึ้นไป มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติไม่ไว้วางใจเจ้าชายได้ เมื่อรัฐสภารับเรื่องแล้ว ก็จะส่งต่อให้เจ้าชายและสำนักพระราชวังพิจารณา การเข้าชื่อดังกล่าวไม่มีผลผูกมัดทางกฎหมายใดๆ แต่เป็นเจ้าชายและสำนักพระราชวังที่จะพิจารณาเองว่าจะดำเนินการอย่างไรต่อไป

ช่องทางที่สอง พลเมืองจำนวน ๑๕๐๐ คน ขึ้นไป มีสิทธิเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อล้มเลิกระบอบกษัตริย์ได้  จากนั้นรัฐสภาจะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐขึ้นภายใน ๑ ปี หรืออย่างช้าไม่เกิน ๒ ปี ในขณะเดียวกัน เจ้าชายก็มีสิทธิจัดทำร่างรัฐธรรมนูญของตนด้วย เมื่อมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ รัฐธรรมนูญกำหนดให้พลเมืองลงประชามติว่าเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับใด (ซึ่งอาจมี ๓ ฉบับให้เลือก ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ร่างรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐที่รัฐสภาจัดทำ และร่างรัฐธรรมนูญที่เจ้าชายจัดทำขึ้น)

อนึ่ง การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มพระราชอำนาจของเจ้าชายของลิคเตนสไตน์นี้ จัดทำร่างขึ้นโดยสำนักพระราชวัง ในระหว่างจัดทำและก่อนมีการลงประชามตินั้น คณะกรรมาธิการเพื่อประชาธิปไตยด้วยกฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า คณะกรรมาธิการเวนิส ซึ่งสังกัดอยู่กับ Council of Europe ได้วิจารณ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะประเด็นที่ว่าด้วยพระราชอำนาจทางการเมืองของเจ้าชายนั้น ไม่สอดคล้องกับหลักการในการปกครองระบอบประชาธิปไตย  

เมื่อพิจารณาจากการลดพระราชอำนาจกษัตริย์ของสวีเดน และการเพิ่มพระราชอำนาจเจ้าชายของลิคเตนสไตน์แล้ว พบว่า กรณีของสวีเดนมีความสอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ และลดพระราชอำนาจลงมากไปกว่าในประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขด้วยกัน จนอาจกล่าวได้ว่า สวีเดนไม่ได้ใช้ระบอบ Constitutional Monarchy แต่เป็น ระบอบ Semi-Republic Semi-Monarchy ตรงกันข้าม กรณีของลิคเตนสไตน์ที่เพิ่มพระราชอำนาจทางการเมืองให้กับเจ้าชายค่อนข้างมาก ถึงขนาดที่เจ้าชายเป็นองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรงร่วมไปกันกับ รัฐสภา รัฐบาล และศาล อาจกล่าวได้ว่า ลิคเตนสไตน์ไม่ได้ใช้ระบอบการปกครองประชาธิปไตย แต่เป็นระบอบ Semi- Constitutional Monarchy

กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เกิดขึ้นด้วยพระราชดำริของรัชกาลที่ ๖ นับตั้งแต่พระองค์ขึ้นครองราชย์ ดังที่ทรงบันทึกไว้ใน “ประวัติต้นรัชกาลที่ ๖” ว่า “ความคิดของฉันได้มีอยู่เช่นนี้ตั้งแต่เมื่อฉันได้เปนพระเจ้าแผ่นดินขึ้นใหม่ๆ และฉันมิได้ลืมความคิดนั้นเลย เปนแต่เมื่อยังมิได้แลเห็นโอกาสอันเหมาะที่จะออกกฎหมายอย่างที่ว่านั้นก็ยังระงับๆไว้ มาจนถึง พ.ศ. ๒๔๖๖ ตอนปลายปีมีเหตุเตือนใจให้ฉันรำลึกขึ้นได้ถึงความคิดอันนั้น จึ่งได้มาจับบทดำริห์และร่างกฎหมายนั้น อันจะได้ใช้เปนนิติธรรมสำหรับการสืบราชสันตติวงศ์เปนระเบียบต่อไป“

ภายหลังรัชกาลที่ ๖ ทรงร่างกฎมณเฑียรบาลแล้วเสร็จ ก็ทรงประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๔๖๗ แต่ในมาตรา ๒ กลับกำหนดให้มีผลใช้บังคับนับแต่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๔๖๗

หลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย คณะราษฎรได้จัดทำธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ขึ้นใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศ ในส่วนการเข้าสู่ตำแหน่งของกษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ คณะราษฎรไม่ปรารถนาจะร่างกฎเกณฑ์ขึ้นมาใหม่ แต่กลับให้ไปใช้กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. ๒๔๖๗ โดยในมาตรา ๔ ของธรรมนูญฯ บัญญัติว่า “ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว การสืบมฤดกให้ให้เป็นไปตามกฎมนเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. ๒๔๖๗ และด้วยความเห็นชอบของสภาผู้ แทนราษฎร“

อย่างไรก็ตาม แม้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวจะไม่ก้าวล่วงไปแทรกแซงเนื้อหาของกฎมณเฑียรบาล กล่าวคือ ลำดับการขึ้นครองราชย์ยังคงเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในกฎมณเฑียรบาลดังเดิม แต่การขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นไปตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่การเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐต้องได้รับความยินยอมจากประชาชน

หลักการดังกล่าวได้รับการยืนยันต่อมาในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ดังเช่น มาตรา ๙ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๗๕, มาตรา ๙ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๘๙, มาตรา ๑๒ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๐, มาตรา ๒๓ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒, มาตรา ๒๑ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๕, มาตรา ๒๒ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑, มาตรา ๒๕ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๗ และมาตรา ๒๐ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑

จนกระทั่งถึงปี ๒๕๓๔ การกลับหลักการเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนก็เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ แม้บทบัญญัติในมาตรา ๒๐ ยังคงยืนยันตามเดิมว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๑ การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗“ แต่ได้ลดอำนาจของรัฐสภา จากเดิมต้อง “ให้ความเห็นชอบ” การขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ มาเป็นเพียง “เพื่อรับทราบ” เท่านั้น ดังปรากฏในมาตรา ๒๑ วรรคแรกว่า “ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ แล้ว ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อรับทราบและให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์พระรัชทายาทขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป แล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ“

บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวได้รับการสืบทอดต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ มาตรา ๒๒ และมาตรา ๒๓

เป็นอันว่า นับแต่ พ.ศ.๒๕๓๔ เป็นต้นมา ระบบกฎหมายไทยได้เปลี่ยนแปลงหลักการเข้าสู่ตำแหน่งของประมุขของรัฐ จากเดิมที่รัฐธรรมนูญไทยในอดีตกำหนดให้ “การขึ้นครองราชย์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลและต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ” มาเป็น “การขึ้นครองราชย์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลและต้องให้รัฐสภารับทราบ”

ข้อสังเกตที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล ในตัวกฎมณเฑียรบาล รัชกาลที่ ๖ ทรงกำหนดวิธีการแก้ไขไว้ในมาตรา ๒๐ ว่า “ถ้าแม้ว่าเมื่อใดสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชดำริว่ามีเหตุจำเป็นที่จะต้องแก้ไขหรือเพิกถอนข้อความใดๆ แม้แต่ส่วนน้อยหนึ่งในกฎมณเฑียรบาลนี้ไซร้ ท่านว่าให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงนัดประชุมองคมนตรีสภา ให้มีองคมนตรีมาในที่ประชุมนั้นไม่น้อยกว่า ๒ ส่วนใน ๓ แห่งจำนวนองคมนตรีทั้งหมดแล้ว และพระราชทานข้อความอันมีพระราชประสงค์จะให้แก้ไขหรือเพิกถอนนั้นให้สภาปรึกษากันและถวายความเห็นด้วยความจงรักภักดีซื่อสัตย์สุจริต ถ้าและองคมนตรีมีจำนวนถึง ๒ ส่วนใน ๓ แห่งผู้ที่มาประชุมนั้นลงความเห็นว่าควรแก้ไขหรือเพิกถอนตามพระราชประสงค์ได้แล้ว สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงค่อยมีพระบรมราชโองการให้แก้ไขหรือเพิกถอน แต่ถ้าแม้ว่าองคมนตรีที่มาประชุมนั้นมีผู้เห็นควรให้แก้ไขหรือเพิกถอนเป็นจำนวนไม่ถึง ๒ ใน ๓ แล้วไซร้ ก็ขอให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระขันติระงับพระราชดำริที่จะทรงแก้ไขหรือเพิกถอนนั้นไว้เถิด“

นั่นหมายความว่า ในระบอบเก่า กษัตริย์เป็นผู้ริเริ่มและเสนอสาระสำคัญที่ประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติม และองคมนตรีเป็นผู้ลงมติว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับแรกๆไม่ได้กล่าวถึงการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลไว้ ดังนั้น การแก้ไขก็ต้องเป็นไปตามที่กำหนดในมาตรา ๒๐ ของกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์  พ.ศ.๒๔๖๗ ตามเดิม

จนกระทั่งมาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒ ในมาตรา ๒๓ วรรคสองได้ไปไกลถึงขนาดว่า “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติม กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ จะกระทำมิได้“ และยืนยันตามกันมาในมาตรา ๒๑ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๕

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๑ ในมาตรา ๒๒ วรรคสองได้ลดความเข้มงวดในการยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์  พ.ศ.๒๔๖๗ จากเดิมที่ “กระทำมิได้” มาเป็นให้กระทำได้แต่ต้องกระทำ “โดยวิธีการอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ”

เงื่อนไขดังกล่าว ใช้บังคับเรื่อยมาในมาตรา ๒๕ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๑๗ และมาตรา ๒๐ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๒๑ จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ กล่าวคือ ในมาตรา ๒๐ วรรคสอง กำหนดให้ “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิม ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้“

เช่นเคย บทบัญญัติทำนองนี้ถูกล้อต่อมาในมาตรา ๒๒ วรรคสองของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์เช่นนี้ อีกนัยหนึ่ง คือ รัฐธรรมนูญมอบอำนาจในระดับรัฐธรรมนูญเฉพาะเรื่องการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลให้แก่กษัตริย์โดยตรง จึงน่าคิดต่อไปว่าแล้วสถานะของกฎมณเฑียรบาลจะเป็นเช่นไร สูงกว่ากฎหมายในระดับพระราชบัญญัติหรือไม่? เทียบเท่าหรือสูงกว่ารัฐธรรมนูญหรือไม่? ในกรณีที่เนื้อหาของกฎมณเฑียรบาลขัดกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ จะใช้บังคับกฎมณเฑียรบาลหรือพระราชบัญญัติ?

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ แสดงความเห็นไว้ในตำรากฎหมายมหาชนของเขาว่า กฎมณเฑียรบาลมีศักดิ์เทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผล ๓ ประการ ดังนี้ ประการแรก พิจารณาจากประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยแล้ว รัฐธรรมนูญในอดีตทุกฉบับถือว่ากฎมณเฑียรบาลมีความสำคัญมาก และยกไว้ระดับเดียวกับรัฐธรรมนูญเสมอมา เมื่อรัฐธรรมนูญปัจจุบันไม่ได้ระบุศักดิ์กฎมณเฑียรบาลไว้แตกต่างไปจากประเพณีเดิม กฎมณเฑียรบาลก็ต้องมีศักดิ์เท่ากับรัฐธรรมนูญ ประการที่สอง รัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลไว้ให้เป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของพระมหากษัตริย์แต่ผู้เดียว รัฐสภาไม่อาจแก้ไขได้ นั่นหมายความว่า กฎมณเฑียรบาลย่อมมีสถานะเหนือกว่ากฎหมายธรรมดา ในกรณีที่กฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาขัดกับกฎมณเฑียรบาล ก็ต้องใช้กฎมณเฑียรบาล จะนำหลัก “กฎหมายที่ออกขึ้นภายหลังย่อมมีผลใช้บังคับก่อนกฎหมายที่ออกขึ้นก่อน” มาใช้ไม่ได้ ประการที่สาม กฎมณเฑียรบาลมีเนื้อหาเกี่ยวกับการเข้าสู่ตำแหน่งประมุขของพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นเรื่องที่โดยสภาพแล้วเป็นรัฐธรรมนูญ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชนเล่ม ๓ ที่มาและนิติวิธี, นิติธรรม, ๒๕๓๘, หน้า ๓๓.)

ปัญหาน่าคิดอีกประการหนึ่ง คือ เมื่อการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์ร่วมกับความช่วยเหลือขององคมนตรี แต่รัฐธรรมนูญกลับกำหนดให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ อีกนัยหนึ่ง ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับผิดชอบนั่นเอง เช่นนี้แล้ว จะสอดคล้องกับหลักการความรับผิดชอบของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการหรือไม่ ก็ในเมื่อพระมหากษัตริย์กับองคมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจโดยแท้ร่วมกันในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล แต่กลับให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้รับผิดชอบแทนในฐานะผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ทั้งๆที่รัฐสภาไม่ได้มีอำนาจ “ให้ความเห็นชอบ” การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล หากทำได้เพียง “รับทราบ” เท่านั้น

กรณีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ลดอำนาจของรัฐสภาจาก “ให้ความเห็นชอบ” เหลือเพียง “รับทราบ” ในการขึ้นครองราชย์ของกษัตริย์ก็ดี กรณีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๓๔ ลดอำนาจของรัฐสภาจาก “ให้ความเห็นชอบ” เหลือเพียง “รับทราบ” ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียบาลก็ดี  นับเป็นจุดเริ่มต้นให้การเข้าสู่ตำแหน่งประมุขของรัฐและกฎมณเฑียรบาล เป็นเรื่อง “วงใน” ของพระมหากษัตริย์ โดยปราศจากการมีส่วนร่วมของผู้แทนประชาชนอย่างแท้จริง

อาจกล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์กับรัฐธรรมนูญ เป็นเอกลักษณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย “อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” แบบ “ไทยๆ” นั่นเอง

เรามักได้ยินอยู่บ่อยครั้งว่า ผู้พิพากษาตัดสิน “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” คำกล่าวนี้ ผู้พิพากษาหยิบยกขึ้นอ้างบ้าง คู่ความที่ชนะคดีหยิบยกขึ้นอ้างบ้าง ผู้ได้ประโยชน์จากคำพิพากษาหยิบยกขึ้นอ้างบ้าง ทั้งนี้เพื่อวัตถุประสงค์เดียวกัน คือ เสริมสร้างความศักดิ์สิทธิ์ให้กับคำพิพากษา สะกดคนให้ยอมรับคำพิพากษา และอาจบานปลายไปถึงขนาดสร้างเกราะป้องกันจากการวิพากษ์วิจารณ์

ยิ่งไปกว่านั้น ในบางกรณี นอกจากคำว่า “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” จะเสริมสร้างบารมีให้กับตัวคำพิพากษาแล้ว ยังอาจแผ่บารมีต่อไปยังตัวผู้พิพากษา ทั้งในฐานะบุคคลที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี และในฐานะบุคคลธรรมดาเหมือนคนทั่วไปอีกด้วย

ค่านิยมทำนองนี้ อาจนำมาซึ่งสภาวะแตะต้องมิได้ของคำพิพากษาและผู้พิพากษา ดังที่เคยปรากฏในคำพิพากษาคดีหนึ่งที่โจทก์ฟ้องว่าผู้พิพากษาตัดสินคดีผิดพลาด แต่ศาลตัดสินว่า ผู้พิพากษาทำในนามพระปรมาภิไธย เมื่อกษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิด ผู้พิพากษาจึงไม่ต้องรับผิดตามไปด้วย (ดู จรัญ โฆณานันท์, นิติปรัชญา, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ๒๕๔๔, หน้า ๓๐๗ และ “ความผิดฐานหมิ่นพระบรมเดชานุภาพกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข”, ปาจารยสาร, ปีที่ ๑๔, ฉบับที่ ๖, พฤศจิกายน-ธันวาคม ๒๕๓๐.)

แล้วคำว่า “ผู้พิพากษาตัดสินในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์” หมายความอย่างไร?

สมควรทำความเข้าใจให้ตรงกันก่อน ในระบอบประชาธิปไตยที่ยังรักษาสถาบันกษัตริย์เอาไว้ และให้พระมหากษัตริย์เป็นประมุขอยู่นั้น ยึดถือหลักการ “กษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิด” หรือ “The king can do no wrong”

ที่ว่า “no wrong” นั้น หมายความว่า “The king” ไม่ทำอะไรเลยจึง “no wrong” กล่าวคือ กษัตริย์เป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ คณะรัฐมนตรี สภา ศาล องค์กรของรัฐอื่นๆ แล้วแต่กรณี เป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริง แต่ใช้ในนามของกษัตริย์ และเป็นผู้ใช้อำนาจเหล่านั้นนั่นเองที่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำของตน สมดังคำกล่าวที่ว่า “กษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ทรงปกครอง”

จึงเป็นธรรมดาอยู่เองที่การกระทำขององค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ต้องมี “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” เข้ามาเกี่ยวข้องเสมอ เพราะ การใช้อำนาจอธิปไตยต้องใช้ในนามกษัตริย์ จึงต้องให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในการกระทำต่างๆที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจอธิปไตย แต่เมื่อกษัตริย์ไม่ต้องรับผิด และไม่ได้มีอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริงตามระบอบประชาธิปไตย จึงต้องให้องค์กรหรือบุคคลที่ใช้อำนาจในเรื่องนั้นจริงๆ เข้ามาเป็นผู้รับผิดชอบแทน ด้วยการกำหนดให้องค์กรหรือบุคคลนั้นเข้ามาเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ

กล่าวให้ชัดขึ้น คือ “การลงพระปรมาภิไธย” ในการกระทำใด ก็เพื่อบอกว่าการกระทำนั้นเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนในนามของกษัตริย์ และ “การสนองพระบรมราชโองการ” เพื่อแสดงให้เห็นว่าการกระทำนั้นกระทำโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการในนามของกษัตริย์ และรับผิดชอบโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการ

การตราพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือพระราชกฤษฎีกาขึ้นใช้บังคับก็ดี การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีก็ดี การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงทั้งพลเรือนและทหารก็ดี ล้วนแล้วแต่กระทำโดยองค์กรของรัฐผู้ใช้อำนาจแทนพระมหากษัตริย์ทั้งสิ้น  

อย่างไรก็ตาม คำพิพากษาหรือการตัดสินคดีของบรรดาผู้พิพากษาหรือตุลาการ กลับไม่มี “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” เหมือนกับการกระทำของคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภา ตรงกันข้าม กลับปรากฏคำว่า “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” บนหัวคำพิพากษาแทน เหตุใดจึงเป็นเช่นนี้?

ความแตกต่างเช่นนี้ ส่งผลให้ “พลัง” ของคำพิพากษา วิเศษกว่าการกระทำของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาหรือไม่?

ความข้อนี้ มีเหตุมาจาก การพิพากษาคดีที่เกิดขึ้นแทบทุกวัน ค่าเฉลี่ยมีมากกว่าการตราพระราชบัญญัติหรือแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่ง จำนวนคดีที่อยู่ในกระบวนพิจารณาก็มาก หากต้องมีกระบวนการ ทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายร่างคำพิพากษา เพื่อให้พระมหากษัตริย์ “ทรงลงพระปรมาภิไธย” ให้มีผลใช้บังคับ โดยมีองค์คณะผู้พิพากษาเป็น “ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ” เหมือนกระบวนการตราพระราชบัญญัติ ก็อาจเป็นอุปสรรคต่อการพิพากษาคดี จนทำให้การตัดสินคดีเป็นไปอย่างล่าช้า จึงจำเป็นต้องสร้างรูปแบบ (Form) ในคำพิพากษา ให้ผู้พิพากษา “ตัดสินในพระปรมาภิไธย” โดยไม่ต้องมีการทูลเกล้าฯ

นี่เป็นเหตุให้ไม่มีพระปรมาภิไธยในคำพิพากษาทุกฉบับ แต่มีคำว่า “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” แทน

การตัดสิน “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” จึงไม่ได้หมายความว่า องค์กรตุลาการมีความเกี่ยวพันใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์มากกว่าองค์กรอื่น จนทำให้การกระทำขององค์กรตุลาการมี “บุญญาบารมี” เหนือกว่าการกระทำขององค์กรของรัฐอื่น หรือทำให้เกียรติยศเกียรติศักดิ์ของผู้พิพากษาเหนือกว่าองค์กรอื่น เพราะเอาเข้าจริงแล้ว ในราชอาณาจักร ไม่ว่ารัฐสภา หรือนายกรัฐมนตรี ก็ล้วนแล้วแต่กระทำการในนามกษัตริย์เหมือนๆกับศาล

คำกล่าวที่ว่า ศาลเป็นองค์เดียวที่กระทำในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ จึงไม่ถูกต้อง

รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๒๓๓ ที่บัญญัติว่า “การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล ซึ่งต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์“ เป็นเพียงการสร้างรูปแบบการใช้อำนาจขององค์กรตุลาการให้สอดคล้องกับหลัก “ความเป็นราชอาณาจักร” (กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐต้องเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน) และหลัก “ประชาธิปไตย” (กษัตริย์ไม่ได้ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตนเอง แต่เป็นองค์กรอื่นที่ใช้แทนในนามของกษัตริย์) เพื่อแสดงให้เห็นว่าศาลในฐานะองค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการ อันเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจอธิปไตย ได้ใช้อำนาจโดยตรงด้วยตนเอง และกระทำในนามกษัตริย์ ดุจเดียวกันกับองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ หรืออำนาจบริหาร

อาจเห็นแย้งกันว่า การตัดสิน “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” ทำให้คำพิพากษามีความศักดิ์สิทธิ์และเป็นที่สุด ความข้อนี้ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับคำว่า  “ตัดสินในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” แต่อย่างใด เพราะ องค์กรตุลาการในนิติรัฐ มีลักษณะสำคัญประการหนึ่ง คือ คำพิพากษาขององค์กรตุลาการต้องเป็นที่ยุติ (res judicata) ดังนั้น ไม่ว่าศาลในประเทศที่มีกษัตริย์หรือไม่มี อย่างไรเสีย คำพิพากษาก็มีค่าบังคับ (autorité de la chose jugée) และเป็นที่ยุติ (res judicata) อยู่แล้ว

หากจะกล่าวอ้างว่า ในราชอาณาจักรที่ปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กษัตริย์เป็นผู้เดียวที่มอบความยุติธรรมให้แก่ราษฎร เมื่อราชอาณาจักรได้เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย อำนาจมอบความยุติธรรม อีกนัยหนึ่ง คืออำนาจตุลาการ ก็ได้ถ่ายทอดมายังศาลแทน เหตุผลเช่นนี้ นับว่าประหลาด ก็ในเมื่อปกครองในระบอบประชาธิปไตย อำนาจทุกประการที่กษัตริย์เป็นผู้ใช้เองโดยตรง ก็ถ่ายทอดมายังองค์กรของรัฐอื่นๆให้เป็นผู้ใช้แทนเหมือนกันหมด ยิ่งพิจารณาจากราชอาณาจักรประชาธิปไตยอื่น เช่น สหราชอาณาจักร ญี่ปุ่น สเปน ไม่ปรากฏว่าการตัดสินในพระปรมาภิไธยจะส่งผลให้องค์กรตุลาการมีอิทธิฤทธิ์ปาฏิหาริย์มากขึ้นแต่อย่างใด

สมควรกล่าวด้วยว่า ประเทศอื่นๆที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยและเป็นราชอาณาจักร เมื่อองค์กรตุลาการตัดสินคดีในนามของกษัตริย์ (In the name of King) ก็ไม่ได้มีความพิเศษไปกว่า องค์กรตุลาการในสาธารณรัฐที่ตัดสินในนามของประชาชน (In the name of People) ในสหราชอาณาจักร บุคคลทั่วไปย่อมวิจารณ์คำพิพากษาหรือตัวผู้พิพากษาอย่างสุจริตใจโดยมิต้องเกรงกลัวต่อภัยใดได้เช่นเดียวกันกับสาธารณรัฐฝรั่งเศส เช่นกัน ผู้พิพากษาในสหราชอาณาจักรไม่ได้มีบุญญาบารมีมากไปกว่าองค์กรอื่นเช่นเดียวกับผู้พิพากษาในสาธารณรัฐฝรั่งเศสก็ไม่มีสถานะสูงส่งกว่าองค์กรอื่น

อาจกล่าวได้ว่า ศาลจะตัดสินในนามกษัตริย์อย่างราชอาณาจักร หรือในนามประชาชนอย่างสาธารณรัฐ เอาเข้าจริง ก็เป็นเพียงรูปแบบของรัฐเท่านั้น หาได้แตกต่างในเนื้อหาไม่

กล่าวให้ถึงที่สุด การกำหนดให้ผู้พิพากษาตัดสิน “ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” ไม่มีอะไรมากไปกว่า เป็นการสร้างจุดเชื่อมโยงขององค์กรผู้ใช้อำนาจตุลาการให้สัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ ซึ่งราชอาณาจักรในระบอบประชาธิปไตย กำหนดให้เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยในนามเท่านั้น ทำนองเดียวกันกับการเชื่อมโยงระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร เข้ากับพระมหากษัตริย์ โดยผ่านเทคนิคการลงพระปรมาภิไธยและการสนองพระบรมราชโองการ

โดยธรรมชาติขององค์กรตุลาการเป็นองค์กรปิด ไม่มีฐานที่มาจากการเลือกตั้ง กลไกการตรวจสอบจากภายนอกมีจำกัด ทั้งนี้เพื่อประกันความเป็นอิสระขององค์กรตุลาการ เมื่อการตรวจสอบโดยองค์กรอื่นมีน้อย จึงจำเป็นต้องมีการตรวจสอบโดยช่องทางวิจารณ์คำพิพากษาว่าการให้เหตุผลประกอบคำพิพากษาสมเหตุสมผลหรือไม่ อยู่ในกรอบของอำนาจของตนหรือไม่ และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่

หากองค์กรตุลาการอ้างว่า “ตัดสินในพระปรมาภิไธย” เพื่อปิดช่องทางการวิจารณ์หรือแสดงความไม่เห็นด้วยต่อคำพิพากษา ย่อมสุ่มเสี่ยงที่ทำให้เกิดการใช้อำนาจโดยมิชอบได้

เมื่ออ่านบทความนี้จนจบแล้ว หากยังยืนยันว่า “ตัดสินในพระปรมาภิไธย” ทำให้ศาลมีความคุ้มกันในระดับใกล้เคียงอย่างยิ่งกับความคุ้มกันที่สถาบันกษัตริย์มี 

ก็คงไม่มีอะไรจะอธิบายอีก นอกจากบอกว่า นั่นไม่ใช่ศาลในระบอบประชาธิปไตย แต่อาจเป็นศาลในระบอบประชาธิปไตย “แบบไทยๆ”

ระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์และใช้ระบบรัฐสภา มีหลักการสำคัญประการหนึ่ง คือ “กษัตริย์ไม่ทรงต้องรับผิด” หรือ “The king can do no wrong” ที่ว่า “no wrong” นั้น หมายความว่า “The king” ไม่ทำอะไรเลยจึง “no wrong” กล่าวคือ กษัตริย์เป็นเพียงสัญลักษณ์ของประเทศ คณะรัฐมนตรี สภา ศาล องค์กรของรัฐอื่นๆ แล้วแต่กรณี เป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริงในนามของกษัตริย์ และเป็นผู้ใช้อำนาจเหล่านั้นนั่นเองที่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำของตน สมดังคำกล่าวที่ว่า “กษัตริย์ทรงปกเกล้าแต่ไม่ทรงปกครอง”

เป็นธรรมดาอยู่เองที่ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุข ต้องใช้ระบบรัฐสภาที่มีการแยกประมุขของรัฐ (Head of State) ซึ่งก็คือกษัตริย์ ออกจากหัวหน้ารัฐบาล (Head of government) อันได้แก่นายกรัฐมนตรี ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขไม่มีทางที่จะใช้ระบบประธานาธิบดีได้ เพราะระบบประธานาธิบดีไม่มีการแยกประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาลออกจากกัน หากเป็นตัวประธานาธิบดีที่เป็นทั้งประมุขของรัฐและหัวหน้ารัฐบาล

เดิมในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ริเริ่มให้มีสภาและคณะมนตรี กษัตริย์มีอำนาจแท้จริงในการบริหารประเทศและออกกฎหมาย โดยมีสภาหรือคณะมนตรีทำหน้าที่ปรึกษาและให้ความช่วยเหลือ แต่ในท้ายที่สุดก็เป็นกษัตริย์ที่มีอำนาจตัดสินใจโดยแท้ ต่อมาเมื่อเปลี่ยนแปลงเป็นระบอบประชาธิปไตยแต่ยังคงต้องการรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้ด้วยเหตุผลทางประวัติศาสตร์ จึงยกให้กษัตริย์ขึ้นเป็นประมุขของรัฐแต่ไม่ได้มีอำนาจในทางการเมือง และมีการแบ่งแยกหัวหน้ารัฐบาลออกจากประมุขของรัฐอย่างชัดเจน โดยนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลและรับผิดชอบต่อรัฐสภา

เพื่อให้เป็นไปตามสามหลักการ อันได้แก่ หนึ่ง หลักการของราชอาณาจักรที่กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐต้องเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน สอง หลัก “The king can do no wrong” และสาม หลักการตามระบอบประชาธิปไตย จึงจำเป็นต้องคิดค้น “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” (Contreseing) ขึ้น กล่าวคือ การใช้อำนาจอธิปไตยต้องใช้ในนามกษัตริย์เสมอจึงต้องให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในการกระทำต่างๆที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจอธิปไตย แต่เมื่อกษัตริย์ไม่ต้องรับผิด และไม่ได้มีอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริงตามระบอบประชาธิปไตย จึงต้องให้องค์กรหรือบุคคลที่ใช้อำนาจในเรื่องนั้นจริงๆ เข้ามาเป็นผู้รับผิดชอบแทน ด้วยการกำหนดให้องค์กรหรือบุคคลนั้นเข้ามาเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ

การสนองพระบรมราชโองการจึงเกิดขึ้นเพื่อถ่ายโอนอำนาจและความรับผิดชอบจากประมุขของรัฐมายังหัวหน้ารัฐบาล และแบ่งแยกอำนาจและความรับผิดระหว่างประมุขของรัฐกับหัวหน้ารัฐบาลให้ชัดเจนนั่นเอง

กล่าวให้ถึงที่สุด “การลงพระปรมาภิไธย” ในการกระทำใด ก็เพื่อบอกว่าการกระทำนั้นเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนในนามของกษัตริย์ และ “การสนองพระบรมราชโองการ” เพื่อแสดงให้เห็นว่าการกระทำนั้นกระทำโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการในนามของกษัตริย์ และรับผิดชอบโดยองค์กรผู้สนองพระบรมราชโองการ

เทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” จึงเป็นของคู่กันที่ขาดเสียมิได้ในรัฐธรรมนูญของทุกประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Démocratie) มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์ (Monarchie) และใช้ระบบรัฐสภา (Régime parlementaire)

เราอาจพิจารณาได้จากรัฐธรรมนูญของประเทศที่ปกครองในระบอบดังกล่าวได้ ดังนี้

รัฐธรรมนูญสเปน ๑๙๗๘ มาตรา ๕๖ มาตรา ๖๔ และมาตรา ๖๕ กำหนดว่าองค์พระมหากษัตริย์แห่งสเปนไม่อาจถูกละเมิดได้และไม่ทรงต้องรับผิด ทั้งนี้การกระทำของพระมหากษัตริย์ต้องมีผู้สนองพระบรมราชโองการเสมอ โดยหลักแล้วนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการ ในบางกรณีที่รัฐมนตรีมีอำนาจในเรื่องใด ก็เป็นรัฐมนตรีที่เป็นผู้สนองพระบรมราชโองการในเรื่องนั้น ส่วนประธานสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้สนองพระบรมราชโองการในกรณีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ผู้สนองพระบรมราชโองการย่อมเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำที่ตนรับสนอง หากการกระทำของพระมหากษัตริย์ไม่มีผู้สนองพระบรมราชโองการ การกระทำนั้นย่อมไม่มีผลสมบูรณ์ เว้นแต่เป็นเรื่องการจัดการงบประมาณที่รัฐบาลจัดให้เพื่อราชวงศ์และพระราชวัง และเรื่องการแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนและทหารในพระราชวัง ซึ่งถือเป็นพระราชอำนาจโดยแท้ของกษัตริย์

ในเบลเยียม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๘ กำหนดว่า “องค์พระมหากษัตริย์ไม่อาจถูกละเมิดได้ รัฐมนตรีต้องเป็นผู้รับผิด“ โดยมาตรา ๑๐๒ ขยายความต่อไปว่า “ไม่มีกรณีใดที่พระราชดำรัสและพระราชหัตถเลขาจะหลุดพ้นไปจากการตรวจสอบของรัฐมนตรี“ และมาตรา ๑๐๖ “ไม่มีการกระทำใดของกษัตริย์จะมีผล หากปราศจากการลงนามสนองพระบรมราชโองการโดยรัฐมนตรี ให้รัฐมนตรีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการนั้นเป็นผู้รับผิดชอบ“

มาตราแรกของรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นยืนยันว่า “จักรพรรดิเป็นสัญลักษณ์ของชาติและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชาชน พระองค์ทรงใช้อำนาจตามเจตจำนงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย“ และมาตรา ๓ กำหนดว่า “ทุกการกระทำของจักรพรรดิในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐ ต้องเป็นไปตามคำแนะนำและความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการกระทำนั้น“ ในมาตรา ๔ ยังเน้นย้ำให้ชัดเจนอีกว่าจักรพรรดิทรงใช้อำนาจได้เท่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด และไม่มีอำนาจในการปกครองประเทศ โดยขยายความไว้ในมาตรา ๖ ว่าพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและประธานศาลสูงสุดตามคำเสนอแนะของสภาไดเอท ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารประเทศ มาตรา ๗ กำหนดไว้อย่างละเอียดให้การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา และสนธิสัญญา, การเรียกประชุมสภา การยุบสภา, การรับรองการแต่งตั้งและปลดรัฐมนตรี ข้าราชการ เอกอัครราชทูต, การอภัยโทษ, การให้เครื่องราชอิสริยาภรณ์, การรับรองการให้สัตยาบันในเอกสารทางการทูตต่างๆ, การรับเอกอัครราชทูตและรัฐมนตรีของต่างชาติ  และการเป็นตัวแทนของรัฐในพิธีการสำคัญ ทั้งหลายเหล่านี้ จักรพรรดิทรงกระทำตามคำแนะนำและความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีทั้งนี้ในฐานะที่พระองค์เป็นตัวแทนของประเทศและในนามของประชาชน

จากตัวอย่างข้างต้นพอสังเขป สังเกตได้ว่ารัฐธรรมนูญของประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยและมีประมุขเป็นกษัตริย์ มีบทบัญญัติกำหนดไว้อย่างชัดเจนถึงการลงพระปรมาภิไธยและการสนองพระบรมราชโองการ ซึ่งสองสิ่งนี้ต้องอยู่คู่กันตลอด หากการกระทำใดมีการลงพระปรมาภิไธยโดยปราศจากการสนองพระบรมราชโองการ การกระทำนั้นย่อมไม่สมบูรณ์ เช่นเดียวกัน หากการกระทำใดที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องมีการลงพระปรมาภิไธยแล้วไม่มีการลงพระปรมาภิไธย การกระทำนั้นย่อมไม่สมบูรณ์ดุจกัน เว้นเสียแต่ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น (เช่น การประกาศให้กฎหมายมีผลใช้ทันทีในกรณีที่กษัตริย์ไม่ลงพระปรมาภิไธย)

เทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ยังปรากฏอยู่ในรัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีประมุขไม่ได้เป็นกษัตริย์อีกด้วย ประมุขของรัฐเหล่านี้ไม่ได้มีที่มาจากการสืบทอดตำแหน่งทางสายเลือดแต่อาจมาจากการเลือกตั้งโดยรัฐสภา รัฐเหล่านี้มีประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐ และนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาล เช่น ในเยอรมันและอิตาลี ประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐโดยมาจากการเลือกของรัฐสภา และการกระทำของประธานาธิบดีจะสมบูรณ์ได้ต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องลงนามรับรองร่วม (Contreseing) ด้วยเสมอ เพียงแต่เราไม่อาจแปล “Contreseing” เป็นภาษาไทยว่า “การสนองพระบรมราชโองการ” ได้เท่านั้นเอง

ในส่วนของรัฐธรรมนูญไทย ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ กำหนดไว้อย่างชัดเจนในมาตรา ๓ ว่า “กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ พระราชบัญญัติก็ดี คำวินิจฉัยของศาลก็ดี การอื่น ๆ ซึ่งจะมีบทกฎหมายระบุไว้โดยฉะเพาะก็ดี จะต้องกระทำในนามของกษัตริย์“ แต่ “การกระทำใด ๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎร ผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะ กรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ“ ตามมาตรา ๗

เป็นที่น่าสังเกตว่า มีเพียงธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ฉบับเดียวเท่านั้นที่ปรากฏบทบัญญัติในลักษณะ “บททั่วไป” เพื่อยืนยันให้การกระทำในนามของกษัตริย์ต้องมีการสนองพระบรมราชโองการ หากไม่มีการสนองพระบรมราชโองการให้ถือเป็นโมฆะ นอกเหนือไปจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ไม่เคยปรากฏบทบัญญัติเช่นว่าในรัฐธรรมนูญฉบับอื่นอีกเลย ตรงกันข้าม กลับมีบทบัญญัติเป็นกรณีๆไป เช่น การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ การตราพระราชบัญญัติต้องเป็นไปตามคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภาโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ตลอดจนรับรองอย่างกว้างๆในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๒๓๑ ว่า “บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้“ แต่ก็ไม่ได้กำหนดว่าหากไม่มีการลงนามสนองพระบรมราชโองการแล้วผลจะเป็นเช่นไร

อนึ่ง มีผู้เห็นกันว่าแม้โดยหลักแล้วกษัตริย์จะไม่มีพระราชอำนาจที่แท้จริงในการบริหารประเทศในระบอบประชาธิปไตย แต่กษัตริย์ก็อาจมีพระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ความข้อนี้ต้องพิจารณาว่ามีกฎเกณฑ์ใดกฎเกณฑ์หนึ่งที่เกี่ยวกับพระราชอำนาจซึ่งไม่ปรากฏเป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญ แต่เป็นธรรมเนียมที่ประพฤติปฏิบัติกันมาจนเป็นที่ยอมรับว่าบุคคลหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญต้องปฏิบัติตาม หรือไม่ อย่างไร

โดยทั่วไป พระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญก็ได้แก่ การให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี การให้การสนับสนุน และการว่ากล่าวตักเตือน ในกรณีอังกฤษ มีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่า กษัตริย์จะไม่ใช้พระราชอำนาจไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหรือพระราชทานคืนร่างพระราชบัญญัติกลับมาให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาใหม่ ปกติแล้วกษัตริย์จะทรงลงพระปรมาภิไธยในร่างพระราชบัญญัติเสมอ หากจะทรงใช้พระราชอำนาจยับยั้งร่างพระราชบัญญัติก็ต้องมาจากคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ความข้อนี้ตรงกันข้ามกับไทย ซึ่งมีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่า ในกรณีที่กษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติใด หรือไม่พระราชทานร่างพระราชบัญญัติใดคืนมาภายใน ๙๐ วัน รัฐสภาจะไม่นำร่างพระราชบัญญัตินั้นกลับมาพิจารณาเพื่อยืนยันใหม่ แต่กลับให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไป ทั้งๆที่รัฐธรรมนูญอนุญาตให้รัฐสภามีอำนาจยืนยันร่างพระราชบัญญัติกลับไปใหม่ได้

สมควรกล่าวด้วยว่าพระราชอำนาจตามธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญของกษัตริย์แต่ละพระองค์ย่อมไม่เท่ากัน ทั้งนี้ขึ้นกับพระบารมีของแต่ละพระองค์เอง อย่างไรก็ตาม ในทุกกรณี พระราชอำนาจเช่นว่าก็ไม่อาจหลุดจากกรอบของการปกครองระบอบประชาธิปไตยได้

สิ่งที่น่าสนใจอีกประการหนึ่ง คือ การประกาศให้พระราชบัญญัติสิ้นผลไปเพราะไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ การยกเลิกเพิกถอนกฎหมายลำดับรองหรือการกระทำของฝ่ายปกครองว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย การแต่งตั้งและการปลดรัฐมนตรี ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูง หรือข้าราชการระดับสูง ตลอดจนการพิพากษาคดีความ หลายครั้ง เราพบเห็นคนนำกรณีเหล่านี้ไปผูกติดกับ “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” โดยอ้างว่ากระทบต่อการกระทำที่กษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย คำกล่าวเช่นนี้ย่อมเป็นการเข้าใจผิดโดยแท้ ก็ในเมื่อการกระทำในกรณีเหล่านี้มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ แสดงว่าเป็นผู้รับสนองฯที่เป็นผู้กระทำในนามของกษัตริย์ และย่อมเป็นผู้รับสนองฯนั้นเองที่ต้องรับผิดชอบ เช่นนี้แล้วจะเกี่ยวข้องกับกษัตริย์ได้อย่างไร

ความสำคัญของการกำหนดให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยก็เพื่อแสดงให้เห็นว่าเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชนโดยกษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขของรัฐ หาใช่ให้ผู้ใดใช้กล่าวอ้างใหญ่โตไปทั่วว่าตนมาจากพระบรมราชโองการ หากกล่าวอ้างพร่ำเพรื่อเช่นนี้ ก็เป็นอันไม่ต้องทำอะไรกัน เพราะการกระทำต่างๆที่เกี่ยวพันกับอำนาจอธิปไตยล้วนแล้วแต่กระทำในนามกษัตริย์ทั้งสิ้น ต้องไม่ลืมด้วยว่าพระปรมาภิไธยนั้นไม่ได้อยู่เพียงลำพัง หากอยู่คู่กันกับการสนองพระบรมราชโองการเสมอ หลายคนที่อวดอ้างฤทธีว่ามีพระบรมราชโองการแต่งตั้งตนให้เป็นนั่นเป็นนี่ เป็นไปได้ว่าเขาเหล่านั้นหลงลืมหรือจงใจมองข้ามการสนองพระบรมราชโองการไป

จะเห็นได้ว่า “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ไม่ได้เป็นเรื่องแปลกประหลาดหรือจำเพาะเจาะจงเอากับประเทศใดประเทศหนึ่งที่มีกษัตริย์เป็นประมุข ตรงกันข้ามเราพบเห็นได้ทั่วไปในประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่มีประมุขของรัฐเป็นกษัตริย์ หากเข้าใจตรงกันถึงหลักการเกี่ยวกับ “การลงพระปรมาภิไธย” และ “การสนองพระบรมราชโองการ” ก็ต้องยอมรับว่าระบอบประชาธิปไตยที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ ผู้ใช้อำนาจทางการเมืองโดยแท้และเป็นผู้รับผิดชอบจากการใช้อำนาจของตน คือ ผู้สนองพระบรมราชโองการ

หากยังคงยืนยันว่าประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐและทรงมีพระราชอำนาจทางการเมืองอย่างแท้จริงโดยลำพัง ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีก็ดี การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงก็ดี การแต่งตั้งข้าราชการทหารก็ดี การพิพากษาคดีความก็ดี ตลอดจนการออกกฎหมายก็ดี เราก็ไม่อาจเรียกได้ว่าประเทศนั้นปกครองใน “ระบอบประชาธิปไตย”

แต่ควรเรียกว่า “ระบอบราชาธิปไตยอันมีคณะรัฐมนตรีช่วยบริหารประเทศ” มากกว่า

 “องค์พระมหากษัตริย์ไม่พึงตรัสสิ่งใดอันเป็นปัญหา

                                          หรือเรื่องราวที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจ การเมือง หรือทางสังคมของประเทศ

                                             โดยไม่มีรัฐมนตรีในคณะรัฐบาลเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ”

                                                                                              ศ.ดร.หยุด แสงอุทัย

                                           ในบทความชื่อ “อำนาจและความรับผิดชอบในระบอบประชาธิปไตย”

                                                     อ่านออกอากาศทางวิทยุกระจายเสียงของกรมประชาสัมพันธ์

                                                                                    เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๔๙๙

รัฐเสรีประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นสาธารณรัฐหรือราชอาณาจักร จะเป็นรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐ ประมุขของรัฐ ย่อมมีสิทธิในการกล่าวสุนทรพจน์ (ภาษาอังกฤษมักใช้คำว่า Speech หรือ Message ส่วนภาษาฝรั่งเศสใช้คำว่า Discours) ต่อสาธารณะและประชาชน อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่าเงื่อนไขการกล่าวสุนทรพจน์ของประมุขของรัฐจะเหมือนกันในทุกประเทศ ตรงกันข้าม ย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะระบอบการเมืองการปกครองเป็นสำคัญ

การพิจารณาขอบเขตและเงื่อนไขในการกล่าวสุนทรพจน์ของประมุขของรัฐ ต้องใช้อำนาจทางการเมืองและความรับผิดชอบของประมุขของรัฐเป็นเกณฑ์พิจารณา โดยแยกเป็นประมุขของรัฐที่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ และประมุขของรัฐที่ไม่มีอำนาจทางการเมือง

กล่าวสำหรับรัฐเสรีประชาธิปไตยที่มีประมุขมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ย่อมปกครองในระบบประธานาธิบดี เช่น สหรัฐอเมริกา ประเทศในกลุ่มละตินอเมริกา หรือปกครองในระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดี เช่น ฝรั่งเศส กล่าวคือ ประธานาธิบดีในฐานะประมุขของรัฐมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และมีอำนาจทางการเมืองในการบริหารประเทศ เมื่อประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขของรัฐ และเป็นทั้งฝ่ายบริหารสูงสุด จึงเป็นธรรมดาอยู่เองที่ประธานาธิบดีย่อมมีสิทธิกล่าวสุนทรพจน์เกี่ยวกับประเด็นทางการเมืองต่อสาธารณะได้อย่างกว้างขวาง เพราะ มีที่มาจากประชาชน มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ และมีความรับผิดชอบจากการใช้อำนาจทางการเมืองของตน

ดังจะเห็นได้จากกรณีสหรัฐอเมริกา เป็นธรรมเนียมปฏิบัติในทุกเดือนมกราคมที่ประธานาธิบดีต้องกล่าวสุนทรพจน์ต่อสภาคองเกรส ประธานาธิบดีไม่อาจเข้าไปสภาคองเกรสได้โดยไม่มีพิธีรีตอง โดยทั่วไปทหารประจำสภาคองเกรสจะนำประธานาธิบดีเข้าไปในที่ประชุม สมาชิกรัฐสภาจะยืนปรบมือต้อนรับประธานาธิบดี จากนั้นประธานาธิบดีแจกสำเนาสุนทรพจน์ให้แก่ประธานสภาคองเกรส ประธานวุฒิสภา และรองประธานาธิบดี ประธานาธิบดีจะอ่านสุนทรพจน์ที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับนโยบายการบริหารประเทศ โดยไม่มีการอภิปรายจากสมาชิกสภา

ในส่วนของรัฐเสรีประชาธิปไตยที่ประมุขไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ย่อมปกครองในระบบรัฐสภา อาจแบ่งออกเป็น รัฐที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ เช่น สหราชอาณาจักร สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ สวีเดน และรัฐที่มีประมุขเป็นประธานาธิบดี เช่น สหพันธ์สาธารรัฐเยอรมนี อิตาลี กรีซ โปรตุเกส

ในรัฐที่มีประมุขเป็นประธานาธิบดีและไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ ตำแหน่งประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม กล่าวคือ รัฐสภาเป็นผู้ให้ความเห็นชอบบุคคลไปดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี หรือในบางประเทศ ให้มีคณะกรรมการเลือกตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี เมื่อประธานาธิบดีไม่มีอำนาจทางการเมือง แต่อำนาจเหล่านี้ตกเป็นของรัฐบาลแล้ว การกล่าวสุนทรพจน์ต่อสาธารณะของประธานาธิบดีจึงต้องถูกจำกัดตามไปด้วย

กล่าวสำหรับ รัฐที่มีประมุขเป็นกษัตริย์ การแสดงพระราชดำรัสของกษัตริย์ ยิ่งต้องมีความระมัดระวัง และมีเงื่อนไขที่จำกัดมากขึ้น เพราะ ตำแหน่งกษัตริย์มีที่มาจากการสืบทอดทางสายเลือดของราชวงศ์ตามนัยของกฎมณเฑียรบาล ไม่ได้มีจุดเชื่อมโยงในทางประชาธิปไตยกับประชาชน ประกอบกับ ราชอาณาจักรที่เป็นประชาธิปไตย หรืออาจเรียกว่าเป็นการปกครองระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ ไม่มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ แต่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการที่เป็นผู้ใช้อำนาจและเป็นผู้รับผิดชอบ

ในสหราชอาณาจักร ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ยึดถือกันมาโดยตลอดว่า พระราชาหรือพระราชินี (แล้วแต่กรณี) จะกล่าวสุนทรพจน์ต่อสาธารณะปีละ ๒ ครั้ง ครั้งแรก คือ การเปิดประชุมรัฐสภา และครั้งที่สอง ในช่วงวันคริสต์มาส

กรณีกล่าวพระราชดำรัสในพิธีเปิดประชุมรัฐสภา คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ร่างพระราชดำรัส และมอบให้พระราชาหรือพระราชินีอ่านในพิธีเปิดประชุม สมาชิกรัฐสภาจะนั่งฟังด้วยความสงบ ไม่มีการโต้แย้ง เมื่อทรงอ่านพระราชดำรัสแล้วเสร็จ พระราชาหรือพระราชินีจะทรงเปิดประชุม และเสด็จกลับ จากนั้นสมาชิกรัฐสภาจึงอภิปรายกัน และลงมติรับรอง “คำตอบต่อพระราชดำรัส”

กระบวนการเช่นว่านี้ นำไปใช้ในแคนาดา และออสเตรเลียด้วย โดยผู้อ่านพระราชดำรัสนั้น เป็นผู้แทนพระองค์ประจำประเทศนั้นๆ

เช่นเดียวกันกับเนเธอร์แลนด์ พระราชินีในฐานะประมุขของรัฐต้องกล่าวพระราชดำรัสต่อสมาชิกรัฐสภาในวัน Prinsjesdag (ภาษาอังกฤษเรียกว่า วัน day of the princes) ของทุกปี (ส่วนมากตรงกับวันอังคารที่สามของเดือนกันยายน) คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ร่างพระราชดำรัส มีเนื้อหาเกี่ยวกับนโยบายที่จะดำเนินการในปีนั้น และมอบให้พระราชินีเป็นผู้อ่านพระราชดำรัส เมื่อทรงอ่านแล้วเสร็จ ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะลุกขึ้นกล่าว “Long live the Queen!” ตามด้วยสมาชิกรัฐสภาร่วมกันตอบรับว่า “Hurray! Hurray! Hurray!” แล้วพระราชินีและครอบครัวก็เสด็จกลับ จึงเป็นอันเสร็จพิธี จากนั้นจึงเริ่มพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป

ในนอร์เวย์ คล้ายกับสหราชอาณาจักรและเนเธอร์แลนด์ ที่กษัตริย์จะเข้าร่วมพิธีเปิดประชุมรัฐสภาประจำปี ในทุกเดือนกันยายน โดยอ่านพระราชดำรัสที่รัฐบาลเป็นผู้ร่าง ส่วนเบลเยียม รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ชัดเจนในมาตรา ๑๐๒ ว่า “ไม่มีกรณีใดที่พระราชดำรัสและพระราชหัตถเลขาจะหลุดพ้นไปจากความรับผิดชอบของรัฐมนตรี“

นอกจากการแสดงพระราชดำรัสต่อรัฐสภาแล้ว โดยทั่วไปกษัตริย์จะไม่แสดงพระราชดำรัสที่มีเนื้อหาทางการเมืองต่อสาธารณะ อาจมีในบางกรณีที่กษัตริย์แสดงพระราชดำรัสต่อประชาชนโดยไม่ได้ผ่านรัฐสภา เช่น วันคริสต์มาส หรือวันเกิด แต่เนื้อความในพระราชดำรัสก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเมือง ทว่าเป็นเพียงการอวยชัยให้พรเสียมากกว่า

ส่วนประเทศอื่นๆที่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดเกี่ยวกับการแสดงพระราชดำรัสของกษัตริย์ไว้นั้น พบว่า มีน้อยมากที่กษัตริย์จะแสดงพระราชดำรัสในประเด็นทางการเมือง นอกจากกรณีวิกฤติการณ์ร้ายแรงจริงๆ

เช่น ในสเปน กษัตริย์ฆวน คาร์ลอส ได้แสดงพระราชดำรัสต่อสาธารณะผ่านทางวิทยุและโทรทัศน์ เพื่อแสดงว่าพระองค์ไม่ยอมรับรัฐประหาร และเรียกร้องให้ทหารกลับเข้าประจำหน้าที่ ในเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๑๙๘๑ (ดูบทความเก่าของผู้เขียน, เมื่อฆวน คาร์ลอส ปฏิเสธรัฐประหาร) หรือกรณีล่าสุด หลังการก่อการร้ายในกรุงมาดริดเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๐๐๔ พระองค์ได้ออกมาประณามการกระทำดังกล่าว และเรียกร้องความสามัคคีของคนในชาติ ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่พระองค์แสดงพระราชดำรัสต่อสาธารณะนับแต่เหตุการณ์ ๒๓ กุมภาพันธ์ ๑๙๘๑

อาจกล่าวได้ว่า ไม่ว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้ชัดเจนหรือไม่ หรือมีธรรมเนียมปฏิบัติวางกรอบไว้หรือไม่ก็ตาม กษัตริย์ในรัฐเสรีประชาธิปไตยทรงตระหนักถึงพระราชอำนาจ สถานะ ตลอดจนบทบาทและหน้าที่ที่กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐเสรีประชาธิปไตยพึงมีเสมอ ดังนั้นพระองค์จึงสงวนตนเองไม่เข้าไปก้าวก่ายการบริหารราชการแผ่นดิน ด้วยการแสดงพระราชดำรัสที่อาจส่งผลกระทบทางการเมือง เพราะ การเข้าไปพัวพันทางการเมือง (ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ไม่ว่าโดยชัดเจนหรือปริยาย) ย่อมส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพและความน่าเชื่อถือต่อสถาบันกษัตริย์เอง

คงไม่เกินเลยไปหากจะบอกว่า ในรัฐเสรีประชาธิปไตย กษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐ ไม่พึงแสดงพระราชดำรัสที่เกี่ยวกับการเมืองตามความคิดเห็นของกษัตริย์เองโดยลำพัง และปราศจากการร่างหรือตรวจสอบโดยคณะรัฐมนตรี

การแสดงพระราชดำรัสในประเด็นทางการเมืองต่อสาธารณะนับเป็นการแทรกแซงทางการเมืองในลักษณะหนึ่ง ซึ่งกษัตริย์ในฐานะประมุขของรัฐที่ไม่ได้มีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ จำต้องพึงระวังเป็นอย่างยิ่ง เพราะด้วยสถานะของตนเองที่ต้องเป็นกลางทางการเมือง ประกอบกับไม่มีฐานที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และไม่มีความรับผิดชอบทางการเมือง

ต้องไม่ลืมว่า การแสดงพระราชดำรัสที่เกี่ยวกับการเมืองต่อสาธารณะตามความคิดเห็นของกษัตริย์เอง นอกจากจะผิดหลักการตามระบอบประชาธิปไตยแล้ว ยังส่งผลกระทบทางการเมืองในวงกว้าง และอาจมีบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งนำไปบิดเบือนใช้ประโยชน์ได้

และหากปรากฏขึ้นบ่อยครั้ง ไม่เพียงแต่อันตรายต่อระบอบประชาธิปไตยแล้ว ยังอันตรายต่อเสถียรภาพของสถาบันกษัตริย์อีกด้วย